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표제지
목차
국문초록 12
제1장 서론 15
제1절 연구의 목적 15
제2절 연구의 범위와 방법 21
1. 연구의 범위 21
2. 연구의 방법 22
3. 연구의 구성 24
제2장 이론적 배경 26
제1절 지방자치단체 성과관리의 이론적 배경 26
1. 신공공관리론의 의의 및 발전과정 26
2. 신공공관리론의 내용 및 특징 31
3. 신공공관리론과 성과관리 35
제2절 지방자치단체 평가 및 성과관리제도 검토 39
1. 지방자치단체 평가제도 39
2. 지방자치단체 성과관리제도 58
제3절 지방자치단체의 자체평가제도 75
1. 자체평가의 의의 75
2. 자체평가의 유형 82
3. 자체평가의 절차 86
4. 선행연구의 검토 92
제4절 국내외의 지방자치단체 평가제도 및 성과관리 사례 104
1. 선진 외국의 지방자치단체 평가제도 104
2. 국내외의 자체평가 및 성과관리 사례 120
제5절 분석틀의 설정 149
1. 분석기준의 도출 149
2. 연구의 분석틀 155
제3장 지방자치단체 자체평가제도의 정착요인 분석 158
제1절 조사설계 158
1. 영향요인의 조작적 개념화 158
2. 자료의 수집 및 분석 162
제2절 리더십 요인 166
1. 의의 및 중요성 166
2. 실태분석 167
제3절 제도설계 요인 174
1. 제도의 성격 174
2. 제도의 구성 181
제4절 제도운영 요인 208
1. 법적근거 208
2. 인적자원 211
3. 물적자원 220
4. 조직문화 226
제5절 환경 요인 230
1. 중앙정부 230
2. 타 시도 및 자치관련 단체 234
3. 언론 및 시민단체 239
4. 지방의회 244
제6절 영향요인간 우선순위 248
제4장 지방자치단체 자체평가제도 정착을 위한 정잭대안 254
제1절 단체장의 리더십 측면 254
1. 문제의 원인 254
2. 리더십 강화방안 257
제2절 제도설계 측면 259
1. 평가·성과관리제도의 연계와 통합 261
2. 통합성과관리 체제의 합리적 제도 구성 266
3. 자체평가제도의 지속적인 개선·보완 274
제3절 제도운영 측면 276
1. 강력한 법적근거 확립 276
2. 평가조직 정비 및 전담부서 설치 278
3. 체계적인 전문교육시스템 구축 280
4. 평가정보시스템 구축 281
5. 평가에 대한 수용성제고 283
제4절 환경 측면 285
1. 건전한 평가제도 발전 여건 조성 286
2. 언론 및 시민단체의 역할 제고 289
3. 지방의회의 성과중심 운영 292
제5장 결론 295
제1절 요약 295
제2절 연구결과의 시사점 299
제3절 연구의 한계 303
참고문헌 304
Abstract 323
부록 327
지방자치단체 자체평가제도에 관한 설문조사(평가업무 담당자용) 327
지방자치단체 자체평가제도에 관한 설문조사(평가대상 공무원용) 338
표목차 7
〈표 2-1〉 전통적 행정과 신공공관리의 비교 32
〈표 2-2〉 우리나라 평가제도의 발전과정 45
〈표 2-3〉 지방자치단체에 대한 합동평가제도의 연도별 비교 47
〈표 2-4〉 2005년도 지방자치단체 합동평가 시책 48
〈표 2-5〉지방자치단체 개별평가 대상과 개선 방향 50
〈표 2-6〉지방자치단체 대상 언론 및 단체 평가현황 53
〈표 2-7〉자체평가의 흐름도 54
〈표 2-8〉목표관리제의 운영체계 65
〈표 2-9〉직무성과계약의 운영체계 66
〈표 2-10〉성과연봉 지급을 위한 평가등급별 인원비율 및 지급률 68
〈표 2-11〉 성과상여금 지급등급 및 지급률 69
〈표 2-12〉 BSC의 기본 틀 70
〈표 2-13〉 자체평가 관련 선행 연구(실태분석과 개선방안 도출) 95
〈표 2-14〉 자체평가 관련 선행 연구(자체평가 모형정립 관련) 97
〈표 2-15〉 자체평가 관련 선행 연구(평가제도와 관련제도의 연계 등) 99
〈표 2-16〉 평가제도 정착의 영향요인 관련 연구 103
〈표 2-17〉 일본 지방자치단체의 자체평가 유형과 특징 118
〈표 2-18〉 미에현 사무사업평가시스템의 주요 변천 129
〈표 2-19〉 행정자치부 성과관리 제도의 주요 변경사항 135
〈표 2-20〉 부천시 평가체계 143
〈표 2-21〉 주요 성공사례의 성공요인 종합 148
〈표 2-22〉 평가제도 운영에 영향을 미치는 요인 재구성 153
〈표 2-23〉 영향요인별 분석단위 154
〈표 2-24〉 평가제도 정착의 영향 요인별 분석단위와 지표 157
〈표 3-1〉설문문항의 구성 162
〈표 3-2〉설문지의 배포 및 회수 163
〈표 3-3〉설문응답자의 연령별 분포 164
〈표 3-4〉 설문응답자의 경력별 분포 164
〈표 3-5〉 평가업무담당 경력의 분포(평가담당공무원) 164
〈표 3-6〉 최근 담당업무 분포(평가대상공무원) 164
〈표 3-7〉 단체장의 평가업무에 대한 관심도 168
〈표 3-8〉 단체장의 평가 유형별 관심도 169
〈표 3-9〉 단체장의 행정성과 평가제도 도입에 대한 요구정도 170
〈표 3-10〉 새로운 업무, 시책도입에 대한 적극성 171
〈표 3-11〉 단체장의 평가업무 지원정도 172
〈표 3-12〉 2006년 광주광역시 자체평가 관련 주요업무 결재현황 173
〈표 3-13〉 자체평가업무에 대한 중요도 인식정도 175
〈표 3-14〉 자체평가제도가 필요한 이유 176
〈표 3-15〉 자체평가에 대한 인식정도 176
〈표 3-16〉 자체평가 업무의 난이도 인식정도(평가담당공무원) 177
〈표 3-17〉 자체평가 업무가 어려운 이유(평가담당공무원) 178
〈표 3-18〉 자체평가담당공무원 자신의 전문성 인식(평가담당공무원) 179
〈표 3-19〉자체평가와 관련제도의 비교 183
〈표 3-20〉2006 중앙부처의 지방자치 단체 평가현황 184
〈표 3-21〉광역자치단체의 평가업무(자체평가와 성과관리) 담당부서 현황 185
〈표 3-22〉자체평가 도입목적의 타당성 인식정도 186
〈표 3-23〉자체평가의 목적달성도 인식정도 187
〈표 3-24〉지방자치단체 자체평가위원회 구성운영 현황 189
〈표 3-25〉자체 평가위원회 구성 현황 190
〈표 3-26〉자체평가위원회 개최 현황 190
〈표 3-27〉자체평가위원회 구성·운영에 대한 의견(평가담당공무원) 191
〈표 3-28〉자체평가 대상업무 범위 193
〈표 3-29〉자체평가 대상업무 건수(평가담당공무원) 194
〈표 3-30〉자체평가 대상업무 선정 절차(평가담당공무원) 195
〈표 3-31〉지방자치단체의 비전과 미션 설정 방법 195
〈표 3-32〉지방자치단체의 비전과 미션에 대한 인지도(평가대상공무원) 196
〈표 3-33〉자체평가대상 핵심업무 조사표(서식) 197
〈표 3-34〉전체지표 중 정량지표의 비율(평가담당공무원) 199
〈표 3-35〉2006년 광주광역시의 자체평가 지표 유형 199
〈표 3-36〉2006년 광주광역시 공보관실 성과지표 200
〈표 3-37〉광주광역시 자체평가의 배점 구성 202
〈표 3-38〉자체평가결과의 공개정도 204
〈표 3-39〉자체평가결과 공개방법 (평가담당공무원) 205
〈표 3-40〉자체평가결과 활용정도(평가담당공무원) 205
〈표 3-41〉자체평가결과 인센티브 부여방법(평가대상공무원) 206
〈표 3-42〉2006 광주광역시 자체평가결과 인센티브 부여내역 207
〈표 3-43〉평가담당공무원이 갖추어야할 자질과 소양 212
〈표 3-44〉평가담당공무원 자신의 자질요건 판단(평가담당공무원) 212
〈표 3-45〉평가담당공무원의 적격성에 대한 자기인식(평가담당공무원) 213
〈표 3-46〉자체평가의 인력대비 업무량(평가담당공무원) 214
〈표 3-47〉자체평가 과정에서 외부 전문가 활용정도(평가담당공무원) 214
〈표 3-48〉자체평가 관련업무 지식습득 방법(평가담당공무원) 215
〈표 3-49〉교육의 필요성 인식정도(평가담당공무원) 216
〈표 3-50〉평가관련 교육 횟수(평가담당공무원) 216
〈표 3-51〉평가관련 교육 횟수(평가대상공무원) 217
〈표 3-52〉자체평가 업무만족도(평가담당공무원) 217
〈표 3-53〉광주광역시 평가담당 인력 현황 219
〈표 3-54〉자체평가 업무 수행 예산지원(평가담당공무원) 223
〈표 3-55〉광주광역시 자체평가관련 예산내역 224
〈표 3-56〉자체평가를 위한 평가 자료의 충분성(평가담당공무원) 225
〈표 3-57〉 자체평가에 대한 공무원의 참여 태도 227
〈표 3-58〉자체평가에 대한 공무원들의 저항정도 227
〈표 3-59〉자체평가 결과에 대한 신뢰도(평가대상공무원) 228
〈표 3-60〉타 자치단체의 시행여부가 자체평가 정착에 미치는 영향정도 235
〈표 3-61〉시도지사협의회의 입장이 자체평가 정착에 미치는 영향정도 236
〈표 3-62〉자체평가 실시 및 BSC 도입 실태(’06년 말 기준) 236
〈표 3-63〉전국시도지사협의회의 정책건의 반영 현황 237
〈표 3-64〉언론의 행정성과평가제 도입 요구에 대한 인식정도 240
〈표 3-65〉언론의 자체평가제도 정착에 미치는 영향 인식정도 240
〈표 3-46〉지역신문의 평가·성과관리 관련 보도 현황 241
〈표 3-67〉시민단체의 행정성과평가제 도입 요구에 대한 인식정도 242
〈표 3-68〉시민단체의 평가·성과관리 관련 요구·주장 현황 243
〈표 3-69〉지방의회의 행정성과평가제 도입 요구에 대한 인식정도 245
〈표 3-70〉지방의회의 자체평가제도 정착에 미치는 영향 인식정도 246
〈표 3-71〉광주광역시의회의 평가·성과관리 관련 질의 발언 현황 247
〈표 3-72〉 지방자치관련 주체의 행정성과평가제 도입 요구에 대한 인식정도 250
〈표 3-73〉 지방자치단체 자체평가제도 정착에 대한 영향정도 251
〈표 3-74〉 자체평가제도 정착 영향요인 중 중요내용 비교 252
〈표 4-1〉 평가기본법의 중앙정부와 지방정부에 대한 규정내용 비교 277
그림목차 11
〈그림 1-1〉연구의 흐름 25
〈그림 2-1〉BSC 방법론 모형 37
〈그림 2-2〉효율성과 효과성 측면에서 본 성과 58
〈그림 2-3〉성과관리의 단계 60
〈그림 2-4〉성과평가를 위한 통합적 접근의 예 62
〈그림 2-5〉2005년도 CPA 평가체계 114
〈그림 2-6〉샤롯(Charlotte)시의 2004~2005년 전략맵 125
〈그림 2-7〉행정자치부의 통합성과관리시스템(Hamoni) 구성도 137
〈그림 2-8〉 연구의 분석 틀 156
〈그림 3-1〉 자체평가제도의 구성 요소 181
〈그림 3-2〉 자체평가 추진 절차 201
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본 연구는 지방자치단체 행정의 효율성과 책임성을 확보하여 성과중심행정을 구현함은 물론, 주민통제의 실효성을 제고하기 위해 실시하는 지방자치단체의 자체평가제도가 내실 있게 운영되지 못하고 있다는 문제의식을 토대로 지방자치 단체 자체평가제도의 정착에 영향을 미치는 요인들을 분석대상으로 설정하여 실태를 분석, 문제점을 도출하고 개선방안을 제시하였다.
논문에서는 지방자치단체 자체평가제도의 정착에 목표를 두고, 제도정착을 위한 영향요인은 지방자치행정의 정책과정이 갖는 특수성과 자체평가 관련 선행연구들을 검토하고 국내외 자체평가 성공사례의 주된 요인을 비교 검토해 봄으로써 자체평가제도 정착요인 연구의 분석기준인 영향요인을 도출하고 분석틀을 구성하였다.
연구과정에서는 지방자치단체가 지방자치행정에 관한 모든 권한과 책임을 가진 선거직 단체장을 중심으로 어느 정도 독립성을 가진 단체이면서 동시에 국가로부터 일정한 지도·감독을 받고 있을 뿐만 아니라 주민을 비롯하여 언론, 시민단체, 지방의회 등 많은 환경요소들로부터 영향을 받으면서 자율적으로 지방자치행정을 수행하는 특수성을 가지고 있다는 점을 중시하는 등 지방자치의 특성을 반영하려고 노력하였다.
연구방법은 분석틀에서 제시한 지방자치단체 자체평가제도 정착에 영향을 미치는 리더십, 제도설계, 제도운영, 환경 등 4가지 요인을 11개 분석단위와 세부분석 지표로 구체화하여 분석하였다. 먼저 설정된 분석단위별로 평가관련 공무원에 대한 설문조사, 문헌조사, 비표준화 면접, 광주광역시의 운영사례 분석, 광주지역 언론, 시민단체, 시의회 관련 자료들의 내용을 분석함으로써 자체평가제도 운영의 실태와 문제점을 도출하였다.
영향요인별 분석결과를 요약하면 다음과 같다.
첫째, 리더십 요인은 지방자치단체 자체평가제도가 정착하는데 무엇보다도 중요한 요소로서 지방자치단체장의 일반적인 행정평가에 대한 관심은 매우 높게 나타났으나, 여러 평가유형 중에서는 자체평가에 대한 관심도가 가장 낮게 나타났다.
둘째, 제도설계 요인으로 제도성격과 관련해서 평가업무의 중요성은 높게 인식하고 있으나, 전문성이 요구되어 공무원들은 매우 어려운 업무로 느끼고 있었다. 또한, 제도의 구성과 관련해서 각종 평가 및 성과관리제도가 제대로 정착되지 못하고 중복적으로 난립 운영되고 있어서 다양한 제도들의 연계·통합 등 정비가 시급하였으며, 평가의 목적·주체·대상지표·결과의 활용 등 자체평가의 중요한 구성 요소들이 보다 합리적이고 충실하게 설계되어야 함을 알 수 있었다.
셋째, 제도운영 요인에서는 법적근거가 미약하고 담당인력의 전문성·공정성이 부족하였으며, 평가담당공무원의 자질요건과 업무적격성에 대한 자기인식이 크게 낮아지고 공무원의 저항 등으로 사기가 저하되어 있는 것으로 분석되었다. 또한, 예산, 정보, 자료 등 물적자원 면에서도 원활하게 지원되지 않고 평가대상공무원들의 자체평가에 대한 거부감이 많고, 신뢰도가 낮다고 분석되었다.
넷째, 환경 요인에 있어서 행정자치부는 지방자치단체 평가정책을 추진하면서 자체평가와 성과관리제도가 2원적으로 운영되도록 하고 있어 보다 적극적인 평가체제 정비노력이 요청되고 있었으며, 언론과 시민단체, 지방의회는 자체평가제도 정착에 별로 영향을 미치지 못하고 있는 것으로 분석되었다.
이를, 종합적으로 살펴보면 지방자치단체의 자체평가제도 정착을 위해서는 단체장의 의지가 가장 중요하였고, 시민단체와 언론의 경우, 평가요구는 크다고 느끼면서도 실제로는 큰 영향을 미치지 못하고 있는 것으로 나타났다. 또한 의회의 경우에도 평가요구나 영향이 모두 크지 않았으며 오히려 타 시도의 시행여부가 보다 큰 영향요인이 되고 있었다.
이러한 분석결과를 바탕으로 지방자치단체 자체명가제도 정착을 위한 정책대안으로 다음과 같이 몇 가지를 제시하였다.
첫째, 단체장 리더십 측면에서 단체장의 관심도 제고를 위한 연수, 컨설팅, 정보제공 등이 체계적인 프로그램으로 운영되어야 하고, 평가결과의 효과적인 공개, 단체장의 리더십에 대한 평가 항목화, 평가결과의 활용 등 중요사항의 법적의무화 등이 필요하였으며,
둘째, 제도설계 측면에서는 자체평가제도와 성과관리제도간의 실질적인 통합·연계운영은 물론, 자체평가와 합동·개별평가의 단계적 연계·통합이 필요하다. 또한 통합된 성과관리체제가 효율적으로 운영될 수 있도록 목적, 주체, 대상, 지표, 방법, 결과 활용면에서 보완·개선되어야 하고, 이러한 통합성과 관리 체제도 평가 관계자들의 의견을 적극 수용하여 지속적으로 개선할 것을 제시하였다.
셋째, 제도운영 측면에서는 지방자치단체의 실정에 맞는 체계적인 법적근거 마련, 평가관련 조직의 정비·통합과 전담부서 설치, 체계적인 전문교육과정 및 평가정보 시스템 구축, 적극적인 수용성 제고 노력 등을 제시하였다.
넷째, 환경 측면에서는 우선 행정 내외부의 평가제도 난립에 따른 평가부담 가중, 평가의 신뢰저하 등의 문제를 해소하기 위한 적절한 통제장치의 제도화와 언론, 시민단체, 지방의회의 역할 재고를 위한 적극적인 정보제공 시스템 구축, 의회의 성과중심운영의 제도화 등을 제시하였다.
본 연구는 일선 지방자치단체의 자체평가제도가 어떠한 모습으로 운영되고 있는지를 살펴보고, 그러한 현상의 실태와 문제점 등에 대한 분석과 원인진단을 통해 처방을 얻고자 하였다.
따라서 자체평가제도 정착의 영향요인을 도출함에 있어서 지방자치의 구조적 원리와 국내외 성공사례 등 경험적 방법으로 분석하였고, 요인분석과 교차분석 등 보다 심층적인 통계적 분석방법은 활용하지 못하였다.
또한 자체평가제도 시행의 역사가 일천하여 아직 성공적인 제도 정착이라고 할 수 있는 사례가 거의 없다는 점도 연구의 제약 요인이었다.
앞으로 보다 장기적인 분석을 통하여 보다 정확하고 적실성 있는 분석 연구가 요청된다고 하겠다.
이러한 한계점에도 불구하고 본 연구는 지방자치단체 자체평가제도의 정착 이라는 궁극적 과제를 목표로 삼고 지방자치의 구조적 원리와 성공 경험사례 등을 기초로 제반 영향요소를 종합적으로 검토하여 실중적인 처방을 모색하였다는 데 그 의의를 찾을 수 있을 것이다.
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