조선총독부는 일본의 제국주의 팽창과 조선의 농업개발에 필요한 축우를 공급하기 위해 축우정책을 수립하여 적극적으로 축우자원의 개발에 나섰다. 축우정책은 일본 제국주의의 근대적 축산기술 이식을 중심으로 전개되었다. 서구의 근대적 축산이론, 일본에서의 정책적 경험, 권업모범장의 과학적 실험 결과를 바탕으로 한 기술체계는 조선의 전통적 축우사육 기술에 비해 훨씬 우월한 것처럼 보였다. 따라서 축산기술 이식을 중심으로 한 축우정책은 식민지의 환경적·사회적·문화적 맥락을 거세한 채 제국주의의 정치·경제적 맥락 속에서 이뤄졌다. 하지만 식민지 사회의 맥락을 고려하지 않는 정책은 조선의 농업 환경, 영농조직, 농가경제 등과 같은 사회질서의 본질을 무시했기 때문에 조선 사회로부터 외면받을 수밖에 없었다. 그 결과 근대적 기술체계를 바탕으로 한 축우자원개발은 조선총독부가 원했던 목표까지 도달하기 어려웠다. 본고는 조선총독부의 축우정책의 전개 과정과 이를 둘러싼 충돌 양상을 구체적으로 분석함으로써 축우정책의 성격과 구조적 한계를 구명했다.
근대화에 따라 식용, 군용, 농경용 축우 수요가 급격히 증가하자 일본 정부는 조선을 일본의 축우기지화 하는 방법을 통해 축우 수급 압박을 해결하고자 했다. 조선의 내정을 장악한 통감부는 우선 조선우 검역 및 이출시스템 장악을 통한 대일종속적 조선우이출구조 형성에 주력했다. 다음으로 일본의 축우개량기술을 조선으로 이식하여 조선의 축산을 일본처럼 근대화하고자 했다. 이를 위해 서양품종인 시멘탈종을 일본으로부터 이입하여 조선우의 '이종개량'을 추진해 나갔다. 하지만 시멘탈종은 재래 조선우에 비해 많은 사육비가 필요했기 때문에 농가경제가 빈약한 조선에 적합하지 않은 품종이었다. 따라서 위와 같은 '이종개량정책'은 결국 폐기되었고, 축우개량의 대방침은 1912년부터 '동종개량'으로 전환되었다.
1912년 이후 조선총독부는 민간의 우량한 수소를 강제적으로 선발하여 종모우로 삼는 민유종모우제도를 중심으로 '동종개량정책'을 추진해 나갔다. 민유종모우제도는 소유권을 제한하는 대신 소액의 보호료만을 보조했기 때문에 민유종모우 소유주들은 밀매, 검사 기피, 종부 태업 등의 방법을 통해 이에 저항했다. 종모우 소유주들의 저항으로 '동종개량정책'이 위기에 처하자 조선총독부는 '원종우생산지구'을 설치하여 종모우 공급의 다변화를 도모했다. 그러나 1924년 행재정정리로 인해 위 사업이 축소되면서 종모우 공급의 다변화는 실패로 귀결되었다. 위와 같은 상황에서 조선총독부는 축산조합의 종모우 공급기능을 강화하기 시작했다. 하지만 축산조합 재정의 대부분을 조선 농가가 부담한다는 점을 고려했을 때, 이는 조선 농가의 정책적 비용 부담으로 작용했다. 반면 조선총독부는 위와 같은 방법을 통해 재정적 부담을 회피한 채 민유종모우제도를 둘러싼 갈등을 해소할 수 있었다. 종모우 확보와 함께 조선총독부는 종모우 종부와 거세도 장려했다. 전자는 자유종부를 금지한다는 측면에서, 후자는 열등우를 도태시킨다는 측면에서 각각 축우개량에 중요한 역할을 담당했다. 하지만 종모우 종부는 종모우 배치 문제와 조선의 농업 환경 문제, 축우거세는 영농조직 및 농가경제 문제로 조선 농가로 부터 외면을 받았다.
1926년 '산미증식갱신계획'과 함께 농업생산수단으로서 축우의 증식이 강조되면서 축우정책은 '축우증식정책'으로 전환되어 갔다. '축우증식정책'은 '경우대부사업'과 '축우공제사업'으로 구성되었다. '경우대부사업'은 농사개량저리자금을 바탕으로 무축농가에 축우를 대부하여 유축농가로 전환시키는 사업이었다. 하지만 자금회수 문제로 인해 신용과 자산을 보유한 상층농가 중심으로 사업이 운영된 결과 축우양극화를 초래했다. '축우공제사업'은 축우사육의 안정성 확보, 축우 담보력 보강, 가축금융의 확대를 목적으로 했다. 하지만 고부담-저보장의 보험설계와 관제적 의사결정구조로 인해 위 3가지 목적을 달성하는 데 한계를 노정하고 말았다. 그 결과 조선에서 축우소유의 양극화가 심화되었고, 이에 따라 예탁우 농가가 확대되어 갔다. 예탁우가 소유우에 비해 번식력이 약하다는 점을 고려했을 때, 예탁우 농가의 확대는 축우 증식의 여지를 축소시켰다.
'축우증식정책'의 모순과 농업공황으로 인해 축우사육에 심각한 위기가 야기되자 조선총독부는 이를 극복하기 위해 유축농업을 장려했다. 유축농업은 경종농업에 편중된 조선농업에 축산을 유기적으로 결합하는 일종의 영농다각화 전략으로 농가갱생계획의 주요한 수단으로써 활용되었다. 하지만 물적 지원을 결여한 상태에서 개별 농가의 근면·검약, 즉 '자력갱생'을 강조하는 방향으로 전개되었기 때문에 이를 통해 농가경제 및 축우사육의 안정화를 달성할 수 있는 농가는 지극히 제한되어 있었다. 그 결과 농가갱생계획의 대상이었던 '갱생지도농가'의 농가경제와 축우사육은 빠르게 안정화된 반면, 이에 해당하지 않은 대다수의 농가에서의 축우사육의 불안정성은 여전히 지속되었다. 유축농업의 장려와 함께 조선총독부는 축우사육의 악화 원인을 조선 농가에게 전가하기 위해 전통적 사육관습인 쇠죽을 문제 삼기 시작했다. 그들은 사료 경제 조사, 농사시험장의 연구 결과 등을 근거로 쇠죽이 비합리적이고 비경제적인 방식임을 강조했다. 동시에 폭력까지 동원하여 쇠죽의 폐지를 적극적으로 추진했다. 하지만 목초지가 부족한 조선의 농업 환경하에서 쇠죽은 나름의 합리성을 가지고 있었다. 따라서 사료 부족이라는 구조적 문제를 해결하지 않는 한 조선총독부가 아무리 폭력을 동원한다고 해도 쇠죽은 지속될 수밖에 없었다. 그 결과 조선총독부의 강력한 쇠죽 폐지 운동에도 불구하고 위와 같은 전통적 사료 급여 관습은 해방 이후까지 농촌지역에서 존속되었다.
1937년 중일전쟁 발발 이후 국방·산업상 축우의 중요성이 높아지자 조선총독부는 전시 경제에 부응할 수 있도록 조선 축산을 재편하는 '전시축우정책'을 1938년부터 추진하기 시작한다. '전시축우정책'은 축산행정의 강화, 축우자원의 증산, 축산물의 유통통제 강화라는 3가지 측면에서 전개되었다. 우선 축산행정 강화는 축산과 신설, 가축위생연구소의 개편, 축산교육기관 확충 등 축산행정기구의 정비를 통해 추진되었다. 다음으로 축우자원의 증산은 20년간 250만두 달성을 목표로 '조선우증식계획'을 중심으로 추진되었다. 마지막으로 축산물 유통 통제는 민간 소비를 억제하여 수요를 조절하는 방향으로 전개되었다. 하지만 '조선우증식계획'으로 대표되는 증산정책이 효과를 거두지 못하는 가운데 태평양전쟁 확전으로 인한 축산물에 대한 군 수요가 급증하면서 조선의 축우 생산기반은 점차 악화하여 갔다. 이에 따라 축우 두수는 '전시축우정책'에도 불구하고 도리어 감소(175만→162만)하기 시작했다. 그 결과 1945년 일제가 한반도에서 물러난 뒤 남한에 남은 축우는 고작 61만 두에 불과한 지경에 이르렀다. 이후 한국 사회가 전쟁 이전의 축우 두수를 회복하는 데는 상당한 시간과 자원을 소모해야만 했다.