이 연구는 민·학·관 다양한 주체들 간의 협력을 바탕으로 공동지역발전을 추구했던 서울시 동북4구 사례를 통해 협력적 거버넌스의 성공 요인을 탐구한다.
동북4구의 협력적 거버넌스는 시민사회와 지역대학의 제안에서 시작되어 4개 자치구 행정과 서울시의 호응을 바탕으로 민·학·관의 협력체인 동북4구 발전협의회를 구성하고 서울시 최초의 상향식 지역발전계획인 '행복4구 플랜'을 만들어냈다. 또한 '행복4구 플랜'의 중심 과제로 제시한 창동·상계 신경제중심지 조성사업이 국토교통부의 도시재생지구공모에 선정되는 성과를 거두었다.
하지만 중간 성과인 '행복4구 플랜'과 창동·상계 신경제지구 사업을 둘러싸고 참여자들의 갈등이 이어졌고, 법정 조직체인 동북4구 행정협의회의 출범 이후 협력적 거버넌스의 중심이 점차로 행정으로 옮겨갔으며, 민간부문의 참여는 중간지원조직을 통한 간접 참여로 바뀌었다.
행정협의회의 출범 이후에도 서울시와 4개 자치구 행정간 협력이 지속되었고, 동북4구 도시재생협력지원센터와 동북권 NPO지원센터와 같은 중간지원조직의 다양한 사업을 통해 동북4구라는 권역에 대한 인식과 소속감을 확산하고 새로운 공동 의제를 발굴하려는 노력이 이어졌다.
2020년 코로나 팬데믹과 서울시정의 변화가 이어지는 가운데 중간지원조직들의 활동이 종료되었고, 초기 협력경험을 가진 구청장들이 퇴임하면서 동북4구의 협력적 거버넌스는 새로운 모색이 필요해졌다.
협력적 거버넌스의 이해 모형을 통해 지난 협력의 과정을 살펴본 결과, 초기 시민단체와 지역대학의 지역발전 제안이 가능했던 것은 공동의 역사와 공간적 유대감을 바탕으로 신뢰의 네트워크가 형성되어 있었고, 상대적인 저개발이라는 지역문제에 대한 동의가 있었다는 것을 확인할 수 있었다. 또한 서울시장 보궐선거 등 정치적인 역동과 권력관계의 변화를 계기로 서울 시장의 참여를 이끌어냈고, 서울시 도시계획에 지역 발전 계획을 반영하겠다는 약속을 통해 참여 인센티브와 성과달성 가능성을 높인 것도 협력적 거버넌스의 시작을 원활하게 만들어준 원인이었다.
최초의 거버넌스 구조인 동북4구 발전협의회를 구성할 때 민간의 참여를 둘러싸고 갈등이 생겼으나 서울시의 촉진적 리더십이 발휘되어 협력적 거버넌스 구조를 꾸렸고, 이후 발전연구단의 연구와 행복4구 플랜의 합의로 이어지는 협력과정에서 상호 소통과 신뢰, 과정과 절차에 헌신적 관여, 공동의 이해를 만들어가며 '행복4구 플랜'이라는 중간성과를 거두었다.
이 중간성과의 혜택을 놓고 벌어진 참여자 간 갈등을 조정하기 위해서는 협력적 거버넌스의 과정에 참여했던 민·학·관 구성원들이 다시 새롭게 '공유된 이해'를 만들어 갈 필요가 있었으나 협력적 거버넌스의 중심축이 행정으로 이동했고 민간의 참여가 중간지원조직을 통한 간접적 참여로 변화하여 새로운 협력과정이 원활하게 일어나지 못했다고 평가할 수 있다.
이를 해결할 협력적 거버넌스 구조의 대안으로는, 지역의 다양한 시민영역들을 하나로 통합하고 자유롭게 의견을 교환할 수 있는 중립지대이자 장기적인 비전을 안전하게 유지하는 조직으로서의 지역발전재단, 자치분권의 가속화와 균형발전정책의 흐름에 근거를 두고 지역 협력을 새롭게 기획할 지역혁신국, 4개 자치구간 협력에 바탕을 두고 행정협의회에 설치할 수 있는 지역연구소 및 특별자치단체로서 지방자치단체조합을 제시했다. 이는 향후 지역의 상황에 따라, 또 참여 주체들의 협력 의지에 따라 선택 가능할 것이다. 본 논문은 문헌분석과 심층면접을 통해 연구되었다.