신도시개발과 같은 대규모 개발사업은 재정집행력이 있는 공공이나, 지방공사에서 토지를 보상취득 및 매입하여 택지개발사업이나, 공공주택지구사업 등으로 시행할 수 있는 사업으로써, 대도시 외곽지역이나, 도시 내 산지를 이용하거나, 유휴부지를 활용하여 정주지 개발을 추진하는데, 이미 지가가 높게 형성된 시가지에의 대규모 개발사업은 공공이나, 지방공사에서 사업을 시행하는데 어려움이 있다.
공업지역의 경우 민간에서 정주도시로 개발할 수 있는 방법은 다른 용도를 부여할 수 있는 「도시개발법」에 의거한 도시개발사업이 가능하다. 도시 내 노후공업과 주택의 혼재는 주거환경악화와 환경문제로 대두된다. 유클리드 지역제 중 사전확정주의를 적용하여 도시기본계획을 변경한 지역에 대하여 신도시개발, 공공주택 지구개발, 개발관련 특별법상 각종 구역의 지정 개발 등을 기성시가지 내에서 지자체 또는 지방공사가 대규모 개발을 추진하는 것은 공공재정의 한계로 거의 불가능하다.
그렇기 때문에 신도시와 같은 규모화된 정주지를 개발하는 일을 민간에게 의존할 수밖에 없는데, 광범위한 지역의 토지를 민간이 전부 확보하거나 개발에 대한 동의를 확보하여 사업을 추진하기에는 물리적인 어려움이 크다.
그리하여 일정 규모로 구획하여 해당 구역의 개발계획(안)을 지자체에 입안제안하는데, 지자체 도시계획행정 관리관의 입장에서는 개별구역단위 계획을 지양하고, 신도시 전체에 대해 체계적인 마스터플랜을 구상한다. 이때, 적용할 수 있는 행정계획이 바로, 비법정계획이며, 예비계획의 수립과 운영관리이다.
비법정계획을 작동기제로써 도시상을 정립할 수 있고, 사업시행주체, 사업시기, 사업시행방식, 공간적 범위, 공간의 형태, 기반시설계획, 공공용지 부담주체, 계획지표 등 개발지침을 명시하거나 수치화할 수 있다. 이 비법률적인 계획은 선계획 후개발의 원리를 가지고 있어서, 지자체는 개발참여자와 이해공유하여 민간이 지역을 개선하기 위한 개발에 참여할 때 무분별한 계획을 방지하고, 신도시 전체를 고려한 도시계획 수립을 유도하여 체계적인 도시조성과 민간에게서 도시인프라 구축 또한 이끌어 낼 수 있을 것이다.