본 연구는 2013년부터 본격적으로 추진하고 있는 군 공항 이전사업 정책을 중심적으로 살펴보고 있다. 특히, 군 공항과 민간공항의 통합이전을 추진하고 있는 대구 민·군 공항 이전사업 사례를 Sabatier의 정책옹호연합모형(ACF) 분석틀에 적용하여 사업단계별로 나타나는 다양한 정책옹호 또는 반대연합 등 참여자간 상호작용과 갈등진행 과정에서 나타나는 정책변동과정에 대하여 분석하였다.
연구의 목적은 민·군 공항 이전사업 분석을 통해 군부대 등 군사시설 이전 정책 추진 시 갈등을 최소화하여 국가예산을 절감하고 합리적인 정책결정을 하는 데 있다. 본 연구에서는 군 공항 이전 사업단계별로 이전건의·예비이전 후보지 선정기와 이전후보지 선정기, 이전부지 선정기로 분류하였다. 대구 민·군 공항 이전사업과정에서 어떠한 외적변수가 정책변동에 영향을 미쳤는지, 대립되는 옹호연합들의 신념체계는 어떻게 형성되었고 또 어떠한 요인에 의하여 변화했는지 그리고 정책중개자는 정책변동에 어떠한 영향을 미쳤는지를 중점적으로 분석하였다.
분석결과, 대구 민·군공항 이전 정책에 안정적인 변수와 역동적인 변수가 정책 변동에 큰 영향을 미쳤음을 알 수 있었다. 즉, 군 공항 이전정책은 기본적으로 군 공항으로 인한 소음피해 해소와 지역발전의 제한을 해결하기 위한 기본 속성을 지녔고, 군 공항 후보지의 지리적 위치와 입지요인은 각 후보지 간 유치경쟁을 일으키며 자연자원의 특징으로 나타났다. 또한 군 공항 이전 정책의 기본적인 법적 구조로 「군 공항 이전 및 지원에 관한 특별법」을 갖추고 있다. 2016년 영남권 신공항의 김해공항 확장 발표로 정부는 '대구 민·군 공항 통합이전을 결정하며 군 공항 이전사업의 정책핵심이 변경된다. 사회경제적 조건인 지방의 인구소멸 위기와 군 공항 이전에 따른 지역의 경제적 파급효과 발표 등으로 유치 찬·반에 대한 여론의 힘이 강해지고 정권의 변화와 지자체장 선거 등 지배집단의 변화로 정책변동에 많은 영향을 주게 되었다.
안정적인 변수는 옹호연합들의 신념체계와 구성에는 영향을 끼치지만 신념 체계의 변화에는 영향을 끼치지 않았다. 반면, 역동적인 외적변수는 신념체계의 변화에 영향을 끼친 점을 알 수 있었다.
이전건의·예비이전후보지 선정기에는 정부의 영남권 신공항 발표라는 역동적인 외적변수가 대구 민·군공항 통합이전 결정이라는 정책산출을 나타나게 하였다. 민·군공항 통합이전은 공항유치로 인한 지역인구유입과 지역경제의 활성화가 될 것이라는 신념체계를 형성, 찬성옹호연합을 구성하는 데 많은 영향을 주었다. 반면, 군 공항으로 인한 소음피해 및 고도제한에 따른 재산권 행사 제한 등으로 군 공항 즉 기피시설을 반대하는 반대옹호연합도 빠르게 구성되었다.
이전후보지 선정기에는 정권의 변화가 역동적인 외적변수로, 군수 주민소환 절차가 내부적 사건으로 나타났다. 각 지역 내 유치 찬·반 옹호연합의 갈등이 가장 심하게 나타난 시기로 각 옹호연합은 전문가 교육, 소통간담회, 군 공항 견학, 집회 등 다양한 정책학습을 진행하였다. 이러한 정책학습은 신념체계의 변화에도 영향을 준 점을 확인할 수 있다.
이전부지 선정기에는 대구시 내부에서 민간공항 통합이전 여부를 놓고 이전 찬·반 옹호연합이 본격적으로 구성되었으며, 여론조사 등을 활용하여 신념체계 변화를 시도한다. 또한 국무조정실과 국방부의 정책중개자 역할이 활발하게 나타났으며, 이전부지 선정기준을 수립하기 위해 공론화위원회도 추진한다.
대구 민·군 공항 이전사업과 같은 국책사업으로 추진하는 군사시설 입지선정과정에서는 사회적 합의성이 매우 중요한 점을 확인할 수 있었고, 이를 위해서 주민의 의견수렴 절차와 정책학습, 정책중개자의 전문적인 역할이 중요한 점을 알 수 있었다.
현재 대구 군 공항은 2개의 이전후보지 중 최종 이전부지 선정을 앞두고 있으나. 주민투표 결과와 지자체장의 유치신청 간 이견으로 갈등상황에 놓여있다. 지자체간 합의를 이끌어낼 정부와 지역 정치인들의 적극적인 정책중개자 역할이 요구되며, 대구시 내부에서 대구공항 통합문제에 있어 사회적 합의성을 위한 절차가 진행되어야 할 것이다.
본 연구는 지자체 요구 또는 국가차원에서 추진하는 군사시설 이전정책 연구에 있어서 정책의 경험적 자료가 될 것으로 기대한다. 종합적인 분석과 명확한 시사점을 제시하기 위해서는 최종 이전부지가 선정되고 사업시행 단계에서 나타나는 또 다른 사례로 후속연구를 통해 보완해 나가야 할 것이다.