본 연구는 국책사업의 정책변동과정을 Sabatier의 정책옹호연합모형(Advocacy Coalition Framework)을 분석틀로 다양한 정책옹호집단과 참여자간 상호작용과 갈등진행과정에서 나타나는 정책의 형성 및 변동과정에 대하여 국립아시아문화전당 건립갈등 사례를 대상으로 분석한 사례연구이다.
2004년부터 현재 연구수행시점까지의 신문기사, 정부보고서, 학위논문 등을 대상으로 정책옹호연합들의 신념체계와 외적·내적변수, 정책중개자, 정책지향학습을 변수로 하여 분석하였으며, 그 결과는 다음과 같다.
첫째 안정적인 외적변수는 옹호연합들의 신념체계와 구성에는 영향을 끼치지만 신념체계의 변화에 영향을 끼치지 않았음을 알 수 있었다.
둘째, 역동적인 외적변수 가운데 사회문화가치 및 경제적 조건의 변화는 갈등1기의 문화산업의 발달과 친환경개념을 강조한 세계 건축의 흐름과 갈등2기의 역사보존의 방식의 변화를 대표적으로 꼽을 수 있었다. 여론의 변화에서는 여론이각 갈등단계에서 옹호연합간 신념체계를 움직이게 하는데 중요한 역할을 했음을 분석하였다. 지배체계의 변화로는 갈등1기에서는 추진기관인 문화관광부의 장관의 교체와 갈등2기에서는 정권의 변화, 정책중개자인 광주광역시장의 변화를 들 수 있는데 여론의 변화보다는 미비하지만 옹호연합간의 신념체계를 변화시키는 요인으로 작용하면서 갈등을 중재시키는 역할을 하게 됨을 알 수 있었다.
셋째, 신념체계와 옹호연합은 갈등1기에서 경제성장 및 도심활성화를 중시하는 문화전당 설계변경을 주장하는 옹호연합과 자연친화적 가치, 공간의 역사성을 중시하는 설계변경에 반대하는 옹호연합으로 나뉘며 옹호연합간 신념체계의 변동으로 인한 구성변경은 없었다. 갈등2기는 옛 전남도청 별관 존치 논란과 관련하여 역사적 유적의 장소성을 중시하여 별관 원형 보존을 주장하는 옹호연합과 집단의 기억을 중시하여 별관 철거를 주장하는 옹호연합으로 나뉘며 여론의 영향으로 인한 옹호연합간 구성변경을 있었다.
넷째, 갈등1기에서 공개토론회, 공청회, 포럼 등 다양한 정책지향학습이 개최되었는데 이를 통하여 옹호연합간 합의안이 도출되었다. 그러나 갈등2기에서는 갈등을 중재하기 위한 정책지향학습을 개최하였지만 서로의 입장차만 확인하는 자리만 되풀이되어 합의를 이끌어 내지 못하였다.
다섯째, 갈등1기의 정책중개자는 옹호연합의 한 주체였던 문화관광부가 되면서 중립적이지 못한 입장을 견지하며 정책중개자의 역할을 제대로 수행하지 못하였다. 반면에 갈등2기의 정책중개자는 보다 객관적인 입장에 놓여있는 국회의원과 지방자치단체장 등이 되면서 적극적으로 중재에 나서지만 실질적 권한의 부재로 양 옹호연합간의 의견을 전달하는 역할에 그치고 말았다.
본 사례를 연구하는 것은 국책사업 시행에서 나타나는 정책변동의 원인이 되는 갈등을 정책옹호연합모형을 활용하여 분석하는 것이 유용하고 타당한 설명을 제공하는지를 증명할 수 있으며, 추후 발생될 수 있는 국책사업의 변동과정에서 나타나는 갈등문제를 해결함에 있어 시사점을 제공할 수 있으리라 판단된다.