본 논문은 시·공간적 측면에서 동양과 서양의 문화와 관습의 차이로 인해 근대 행정철학을 상호 비교분석하여 현대행정에 적용에 어려움이 있었으나, 처음으로 조선 후기 실학사상과 서양 근대 사상가들의 행정철학을 상호 비교하여 행정철학적 가치를 분석하고 현대행정에 적용하였다는 점에서 의의가 있다고 하겠다.
조선 후기 실학사상은 재야 소수 지식인의 정열과 신념 속에 심화되어 민족적 현실의 각성과 근대적 사유의 맹아로서 근대사상으로 연결시켜 줌으로써 한국사상사에 매우 풍성한 수확을 주었다. 그리고 서양 근대사상은 정치개혁을 통해서 본질적 가치인 인간의 존엄성, 자유, 평등, 정의를 실현하였으며, 그 결과 현대 정치행정에 심대한 영향을 주었다.
본 논문에서는 조선 근대 실학자와 서양 근대 사상가들의 철학사상을 본질적 가치와 수단적 가치로 분석하고, 근대 행정철학이 어떤 내용을 표방하였으며, 그리고 행정의 실제에 어떠한 가치로 나타났는지, 또한 근대 행정철학적 가치가 현대 행정에 어떻게 적용되고 있으며, 정책과정의 투입, 전환, 산출단계에서 어떻게 나타나는지를 밝히고자 하였다. 이를 위해 조선 근대 실학자와 서양 근대 사상가들의 연구문헌, 고전속의 사상을 문헌조사 접근법을 중심으로 해서 역사적, 내용분석 접근법을 적용하여 가치론적 측면으로 분석하였다.
이에 조선 근대의 행정철학에서는 유학자들인 유형원, 이익, 홍대용, 정약용 등의 실용주의적 실학사상을 통한 민본사상을 연구하였다. 또한 서양 근대의 행정철학에서는 철학사상가인 로크, 루소, 벤담, 밀 등의 자연사상, 사회계약설, 공리주의 사상 등을 중심과제로 연구하였다. 이러한 조선 근대 실학자와 서양 근대 사상가들의 개혁사상을 심층 분석하여 행정철학적 가치를 탐색하였다.
행정철학적 가치는 행정의 각 단계마다 행위자인 공무원들이 행정행위에 앞서 반드시 참고하고 준수해야 할 지도적 행동원리나 실천에 옮겨야 할 최고의 행동규범으로서 작용한다. 행정철학적 가치 중 본질적 가치는 행정철학이 추구하는 궁극적 가치로서 인간존엄성 확보와 자유, 평등, 정의 등의 가치를 말하며, 이들 가치를 실현하기 위해 수단적 가치인 민주성, 합법성, 능률성, 효과성, 형평성 등의 가치를 준거로 하여 분석하였다.
근대 조선의 행정철학에서는 사회개혁을 통해 수단적 가치가, 근대 서양의 행정철학에서는 정치개혁을 통해 본질적 가치가 각각 나타났다. 이들 가치들은 현대행정의 정책과정에서 투입단계인 정책형성에는 민주성, 전환단계인 정책집행에는 합법성과 능률성, 산출단계인 정책평가에는 효과성과 형평성 등의 가치가 적용되었다.
첫째, 투입단계인 정책형성시 민주성은 국민의 의사를 행정에 반영하고 국민을 위한 행정을 하는 것이다. 민주성을 확보하는 길은 행정의 시민참여, 행정의 공개성, 행정과정의 민주화, 행정의 대응성, 타당성, 공평한 대우, 대표성 등 행정 영역에서 광범위하다. 근대 조선에서는 사회개혁적 측면의 노예제도와 과거응시제한 등 신분차등관 철폐, 근대 서양은 정치개혁적 측면의 다수결 의사, 군주제 반대 등 직·간접 민주주의가 민주성에 해당된다 하겠다. 현대행정에서 민주성을 구현하기 위해서는 행정에서도 고객제일주의를 내면화하고, 행정수요자의 목소리를 청취하여, 적시적인 행정의 대응성을 높이도록 해야 하겠다,
둘째, 전환단계인 정책집행시 합법성은 법치행정을 의미하는 것으로서 행정작용이 법에 의거해서 행해져야 한다는 것을 의미한다. 이러한 합법성의 가치에는 법령, 명령, 훈령, 계약, 예산, 내부기준, 일반적으로 받아들여진 회계관습, 행정규범, 행정준칙 등이 포함된다. 합법성은 근대 조선에서보다 주로 근대 서양사상가들의 정치사상중 입법권, 사회계약론, 법률론 등에서 언급되어 진다. 현대행정에서 합법성의 구현방안은 법률의 우위의 원칙과 법률 유보가 있다.
정책집행시 능률성은 투입에 대한 산출의 비율을 나타내는 개념이다. 효과성은 최종목표를 판단의 기준으로 하는데 비하여 능률성은 중간목표를 판단의 기준으로 한다. 능률성은 근대 서양사상가들 보다 근대 조선 실학자들의 개혁사상에서 농업기술개발로 인한 생산성 향상과 기회균등을 통한 능력위주, 능력본위 등으로 나타났다. 현대 행정에서 능률성은 의무적 경쟁입찰제, 비능률적인 규제 및 절차철폐, 성과지표개발, 불필요한 결재 및 회의시간 단축 등을 통해 달성할 수 있다.
셋째, 산출단계인 정책평가시 효과성은 조직목표와 관련하여 기대한 결과를 어느 정도 충실히 달성하였는지를 의미한다. 이점에서 효과성은 정책, 사업 또는 계획의 의도한 결과와 실제 달성한 결과사이의 관련성에 초점을 둔다. 수행한 결과(산출)이 정책목표, 운영목표 또는 의도한 결과를 얼마나 달성하였는지의 정도를 나타낸다. 현대행정에서 행정성과평가를 위한 성과지표의 개발, 행정품질관리제의 실시, 결과지향적 예산제도의 개발 등을 통해 효과성을 달성할 수 있다.
정책평가시 형평성은 근본적으로 정의적, 양심적, 정신적, 윤리적 내용을 포함하는 가치로서 행정가들에게 평등한 행정을 가져오는 직업적인 지침이 된다. 형평성의 가치로는 사회적 약자보호, 대표관료제의 선택, 사회의 제가치 공정한 배분, 공정한 행정기관으로서의 위상정립, 빈곤에 대한 대책 등이 관련된다. 근대 조선에서는 문벌치중과 신분적 제한을 폐지하고, 상평창·사창을 통한 백성을 빈곤에서 구휼하며, 농민중심 인두세를 다른 직업에도 균등히 그리고 빈부의 차에 따라 징수토록 제안하였다. 근대 서양에는 비례대표제, 여성에 선거권 부여, 공직피선거권 확대 등을 제안하였다. 현대행정에서 행정은 공정한 기관으로서 위상을 정립하고, 가치의 공정한 배분, 사회적 약자의 이익보호 등의 실천을 통해 사회적 형평성을 이룰 수 있다.
이와 같이 조선 근대 실학사상과 서양 근대 정치사상에서 나타난 가치들은 민주성, 합법성, 능률성, 효과성, 형평성 등의 수단적 가치들로 나타났다. 이러한 가치들은 정책과정에서 한국의 행정관료들이 올바른 정책결정을 내리고 국민에게 봉사하는 관료자세를 확립하는데 큰 역할을 할 것이라고 판단된다.