본 연구는 서울시에서 운영되고 있는 결합개발제도의 실효성과 확대 가능성에 대한 의문에서 시작되었다. 결합개발제도는 구릉지구역의 노후불량주택지 방치에 따른 지역주민의 손실보상 문제 해결과 정비사업의 원만한 추진이라는 두 가지의 취지는 긍정적인 평가를 얻고 있으나 실효성 문제에 대해서는 체계적인 결합계획의 수립절차와 결합개발 준수에 따른 대가(보상 또는 인센티브라고 함)의 크기와 배분 문제 등으로 적용시 제도가 제대로 작동하기 어려운 문제들이 지속적으로 드러나고 있다.
실례로 동대문 이문·휘경 재정비 촉진사업내 포함된 결합개발(이하 이문·휘경지구 결합개발)과 용산 해방촌구역과 후암동 재개발구역간 결합개발(이하 해방촌구역 결합개발) 사례를 들 수 있다. 이문·휘경지구 결합개발은 관리처분에 있어 2개 구역을 단일 조합으로 설립하는 문제와 그에 따른 이익배분 문제에 대해 구체적인 이정표가 없어 그 문제를 타결하는데 어려움을 겪었다. 해방촌구역 결합개발은 해방촌일대 전체를 공원으로 조성함에 따라 송출구역 전체주민이 집값이 더 비싼 후암동으로 입주권을 받을 수 있도록 하였으나, 선택권 없이 무조건적으로 후암동으로 이전한다는 점에서 해방촌 주민 73%가 반대하는 상황에 직면하였다.
따라서 결합개발이 현장에 적용시 발생하는 문제점을 재조명하여 이해당사자간이 납득할만한 제도적 개선의 필요 있으며 결합개발의 근본적 취지 구현과 활성화를 위한 점진적인 확대방안도 동시에 모색되어야 할 필요성을 시사하고 있다.
현재의 결합개발제도의 세부적 문제점은 4가지로 요약할 수 있다. 첫째, 결합개발의 계획수립에 따른 일반화된 추진철차가 미비하여 실현화되기 어려웠다. 둘째, 결합가능지를 구릉지와 역세권으로 한정하여 동종사업간에 결합만을 인정하다보니 입지적 특성은 다르나 유사한 규제에 의거 손실을 보상해야 하는 지역간의 형평성에 다소 문제가 있다. 셋째, 결합이 가능한 방법이 송출구역과 수용구역의 1 : 1 한정짓다 보니 결합이 일어나는 시기와 규모에 맞는 결합대상지를 찾기 어려워 계획실현에 차질을 가져오게 되었다. 넷째, 결합의 준수에 따른 송출구역과 수용구역의 대가(보상 또는 인센티브라고 함)배분 방식이 구체화 되지 못하여 이해당사자간의 크고 작은 민원의 원인이 되고 있다.
이러한 문제는 근본적인 제도의 개선과 조정 없이는 현실화 되지 못한다는 것을 우리 모두는 잘 알고 있는 사실이다.
따라서 본 연구는 이러한 문제점을 개선하고 더불어 결합개발의 취지를 살려 도시전역에 확대 적용할 수 있는 방안을 모색하였다. 이러한 목적을 수행하기 위해 첫째는 결합개발의 도입배경과 유사사례들을 통해 결합개발의 개선과 확대적용방안의 이정표를 설정하여 현행 결합의 문제점의 해결할 수 있는 목표를 설정하였다. 둘째로는 현행결합개발제도의 물리적 작동여부와 확대여부를 가늠하기 위해 종로구의 한옥밀집지역, 도봉구의 최고고도지역을 송출구역으로 설정, 서초구와 강남구일대의 고밀복합(컴팩시티)개발지역, 9호선신설역세권, 한국전력이전부지를 수용구역으로 지정하여 결합의 수(數), 지(地)를 확대 적용하여 모의실험 하였다. 셋째는 모의실험을 통하여 물리적인 적용가능성은 검증되었으며 이를 바탕으로 전문가와 이해당사자의 설문분석을 통해 확대 결합시 추가적으로 고려해야 될 요소들을 도출하였다. 넷째로는 결합시 수용구역에 과도한 용적률 및 세대수의 이전에 따른 과밀화를 방지하고자 수용구역에 한계수용용량의 범위를 설정하여 관리할 수 있는 확대결합개발모델을 제시하였다. 마지막으로 결합개발의 원활한 운용을 위해 결합개발의 일반화 계획수립절차, 단계별 추진계획 등 결합개발시 발생할 수 있는 문제점 해결을 위한 제도화 방안을 제안하였다.
또한 연구결과로서는 첫째는 1:n, n:1, n:n의 다양한 결합을 통해 제도적 여건이 마련될 때 물리적으로 결합 수(數)·결합 지(地)의 결합이 가능하다는 것을 검증하였다. 특히 물리적 결합의 다양화를 위한 모의실험을 통해 1:1에서 제시되지 못했던 n:n의 결합 짝을 구역의 가치에 따라 배분할 수 있는 방법을 구현할 수 있었으며 「도시및주거환경정법」, 「도시재정비촉진을 위한 특별법」, 「도시개발법」에 의한 사업중 동종사업 뿐만 아니라 이종사업까지도 확대 결합이 가능함을 검증할 수 있었다.
둘째로는 물리적 결합의 촉매제 역할을 담당하는 결합의 대가 산정시 추가적인 고려요소를 찾기 위해 일반설문분석과 델파이기법을 통해 실거래가라는 고려요소를 도출할 수 있었다. 실거래가는 개별공시지가를 대체하여 산식에 재적용 시킨 그 결과 1:n(n:n)의 경우 신논현역, 삼정역, 봉은사역, 코엑스역(한국전력이전부지)구역이 개별공시지가 대비 각각 1.5배, 2.2배, 1.1배, 1.6배로 그 가치가 높게 나타났다. n:1의 경우 서초구 서초동의 고밀복합(컴팩시티)개발구역의 개별공시지가 보다 실거래가의 적용이 1.6배 증가하는 결과가 나타났다. 이러한 결과는 개별공시지가보다 실거래가가 적용시 결합개발 준수시 부여되는 대가가 현재의 기준보다 높게 산정되어 이해당사자에게 유리하게 작용한다는 것을 검증할 수 있었다. 또한 개별공시지가는 단순히 토지가치만을 포함하고 있으나 실거래가는 건물과 토지의 가치를 모두 반영할 수 있는 요소로 나타나 그 실효성이 높다고 판단되었다.
셋째는 실거래가를 적용을 통해 개별공시지가보다 유리하게 작용할 수 있으나 동시에 용적률이나 세대수가 수용구역으로 과다하게 이전할 시 수용구역에 과밀화를 초래할 수 있는 여지가 있어 그에 따른 방지책을 마련하였다. 따라서 이러한 밀도관리수단으로 한계수용용량(결합에 따른 도시기반시설 및 인구의 과밀화를 방지하고 합리적인 결합을 유도하기 위한 밀도의 적정 범위로써 수용구역에서 수용할 수 있는 최대한도의 용적률과 세대수를 말함)을 제시하였다.
한계수용용량 검토는 결합에 영향을 미치는 실거래가와 구역면적의 상호간의 비율에 따른 상관관계 분석을 통해 결합이 가능한 범위의 매트릭스를 작성할 수 있었으며 그 기준은 과밀화를 최소화 할 수 있는 규제 범위가 수용구역의 용도지역을 1단계 상향을 제한하며 상한용적률는 법상의 허용용적률의 1.2배를 초과하지 않는 것을 전제로 마련하였다.
동시에 세대수 이전에 기준은 세대수를 늘리기 위해 평형을 줄여 건축할 경우 수용구역의 과밀화를 초래할 수 있음으로 송출구역의 이전 세대수의 1.5배를 넘지 않는 한도에서 결합하는 것을 전제로 하였다.
결합개발에 따른 이전 용적률과 세대수의 규제는 단순한 제한사항으로 적용한 것이 아니며 이는 가장 적합한 짝과 결합의 총량을 규명해 줌으로서 송출구역과 수용구역간의 필요한 구역끼리 결합이 가능하도록 하며 적정한 결합 촉매제로서의 역할을 하는 것으로 분석되었다.
결합개발의 확대하기 위해 다양한 결합의 방법론이 제시, 실거래가 적용, 한계수용용량의 범위규정의 필요성을 언급하였다. 이러한 3가지의 요소는 결합개발의 확대를 위해서는 요소간 상호 유기적으로 작동하여야 한다.
더불어 제도적 보완에 있어 다음과 같은 정책적 제언으로 결합개발이 실효성 있게 발휘할 수 있도록 추가 제안하였다. 첫째는 현행의 결합개발 운용기준은 물리적 결합의 언급이 한계로 지적되어 있어 추진절차를 제시하여 합리적으로 적용할 수 있도록 하였다.
둘째로는 결합개발제도의 다양한 결합 수(數)와 지(地)의 합리적 짝짓기를 위해서는 결합대상지의 규모와 결합시기가 다르더라도 신축적으로 적용할 수 있는 결합은행제 방안을 제시하였다.
셋째는 일시적으로 결합개발을 확대하는 것으로 다소 제도적 문제와 현장에서의 혼란을 초래할 수 있으므로 공법상 도시관리차원에서 보전(존) 또는 유지관리가 필요한 지역임에도 불구하고 개발(정비) 계획이 이미 수립된 지역을 우선적으로 확대 시행하고 향후 어느정도 안정화 되면 도시계획수단으로서의 결합개발수법의 필요한 지역을 대상으로 시행하는 단계별 시행하는 방안을 제시하였다.
마지막으로 무엇보다도 결합이란 서로 다른 지역 간의 짝지기(혼)의 일환으로 아무리 많은 패물을 준다 하더라도 신랑 신부가 서로 마음(정)이 통하지 않으면 결혼이 성사되기 어렵듯이 아무리 많은 혜택을 준다하더라도 결합을 성사시키기 위해서는 송출구역과 수용구역에 거주하고 있는 이해당사간의 합의가 중요하다. 이를 위해서 실제로 결합개발이 실현되었을 때 이해당사간의 합리적인 결합개발의 논리와 협상에 대한 방법의 연구가 동시에 이루어져야 한다.