오늘날 환경의 파괴와 오염은 전 人類가 다 함께 처한 문제이다. 환경파괴의 결과 지구상의 生物種의 수는 날로 줄어들고 있고 온실효과와 오존층 파괴현상은 지구상의 모든 생명을 威脅하고 있다. 환경법은 이러한 위기의식에서 출발하였다.
이러한 점에서 환경법의 原理는 종래의 전통적 법원리와 근본적으로 구별된다. 전통적 법원리가 인간이 법적 주체가 되어 자연을 支配하는 것을 내용으로 한다면 환경법의 원리는 인간과 자연의 共存共生을 목적으로 한다.
새로운 원리의 환경법은 무엇보다도 환경의 破壞 내지 오염을 예방하고 기왕에 환경을 오염시킨 자에 대해서는 완전하게 執行하는 것을 생명으로 한다. 그리고 環境法을 위반한 자에 대하여 집행을 완전하게 하는 것은 환경의 파괴와 오염을 예방하는 것과 密接한 관계에 있다.
환경을 파괴하거나 汚染시키고도 집행되지 않게 되면 그러한 행위자에게 잉여의 이익이 돌아가고 그 밖의 사람에게는 그만큼의 不利益이 분산되어 귀속되게 된다. 이것은 환경의 파괴와 오염행위를 조장하게 만들어 惡循環의 고리를 형성하여 마침내 悲劇에 이르게 하고 만다.
환경법 집행제도는 이러한 악순환이 발생하지 않도록 完全性을 갖추어야 한다. 환경법 집행의 완전성은 徹底性, 공정성, 능률성 속에서 이루어져야 한다.
이 글은 위와 같은 관점에서 미국의 환경법 執行制度를 연구하면서 우리나라의 제도와 비교하는 한편 그 도입가능성을 考察하고 있다.
환경법의 집행제도는 汚染物質에 대한 배출기준과 그 배출시설에 대한 허가제도에서 출발하고 있다. 이러한 점은 環境汚染에 대처하는 거의 모든 나라들에서 공통되고 있다.
그러나 이러한 집행프로그램도 具體的인 절차와 구조에 있어서는 나라마다 차이점을 보여주고 있다. 미국의 환경법 집행프로그램은 몇 가지 점에서 特徵을 지니고 있다. 먼저 환경기준과 오염물질 배출기준을 철저히 連繫시키고 있는 점을 지적할 수 있다. 이렇게 하기 위해서는 지역의 대기와 水面이 오염물질을 받아들이는 양을 계산하고 여기에 근거하여 個別 배출원에 대한 배출기준을 제정하여야 하며 환경기준을 초과할 경우에는 새로운 産業施設의 건설을 금지하는 부담을 부과하여야 한다. 다음으로 環境基準, 오염물질 배출기준, 오염물질의 배출을 방지하기 위한 기술기준 등을 제정하는 절차가 매우 民主的이라는 점을 지적할 수 있다. 기준제정절차에는 환경행정청과 피규제자인 배출원 그리고 이해관계인이 다 함께 參與하여 합리적인 규제기준을 導出해 낸다는 점이다. 이와 같이 민주적인 절차를 거쳐 규제기준을 도출하게 되면 규범의 正當性을 확보하고 자발적인 이행도 이끌어낼 수 있게 된다.
개별 배출원에 대한 義務賦課의 절차 즉 허가절차도 집행의 능률성에 도움이 된다는 점도 지적할 수 있다. 미국 환경법에 있어서 許可는 일반적인 금지를 특정 배출원에 대하여 解除하여주는 것에 그치지 않는다.
허가의 절차를 통하여 일반적, 抽象的인 환경법상의 규범이 개별 배출원에 대하여 구체화, 개별화되는 것이다. 許可節次에 의하여 법령상의 환경기준과 배출기준이 개별 배출원에 대하여 집행할 수 있는 現實的인 규범으로 형상화되게 되는 것이다.
미국에서는 이러한 절차에 이해관계있는 제3자가 參與하게 된다. 법령을 위반한 배출원에 대한 處分節次에도 마찬가지이다. 이와 같이 일반적인 규제기준의 제정, 개별배출원에 대한 배출기준의 제정, 법령 違反者에 대한 불이익처분 등의 절차에 利害關係있는 제3자가 참가함으로써 행정청의 재량권을 통제하고 공익을 보호하도록 하고 있는데 환경법의 專門性을 이와 같은 절차에 의하여 통제함으로써 집행의 공정성, 透明性을 도모하게 되는 것이다.
이해관계있는 제3자의 환경행정청에 대한 統制는 여기에 그치지 않는다. 환경행정청이 규제를 위한 규칙을 제정하지 않거나 法令을 위반한 배출원에 대하여 집행조치를 취하지 않을 경우에 행정청으로 하여금 의무를 履行하게 하기 위한 소송을 제기할 수 있다. 또한 이해관계 있는 市民은 법령을 위반한 배출원에 대하여 민사적 제재를 가하기 위해 직접 執行訴訟을 제기할 수도 있다.
이와 같이 미국 환경법은 完全한 집행을 위해서 시민의 기능을 폭넓게 활용하고 있는 점에도 특징이 있다. 오랜 역사와 尨大한 조직과 인력을 자랑하는 미국의 환경 단체는 환경법의 집행에 커다란 역할을 하고 있다. 聯邦制 국가인 미국의 정치체계에서 각 주가 환경법 집행을 미약하게 하는데 대한 강력한 統制手段이 되고 있는 것이다. 연방환경청도 이러한 점에서 시민의 機能을 크게 기대하고 있다.
시민이 위와 같이 多樣하게 집행에 참여하게 되는데 연방대법원은 모든 시민이 집행에 참여할 수는 없다고 하면서 原告適格을 요구하고 있다. 따라서 시민의 집행참여기능은 원고적격의 개념을 媒介로 하여 가능하게 되는 것이다. 이러한 점에서 시민에 의한 환경법 집행에 있어서는 원고적격의 개념이 中心的 기능을 하고 있다고 할 수 있다. 이 글이 원고적격에 대하여 深度있게 논의하는 이유도 여기에 있다.
시민의 보충적 집행기능이 매우 活潑한 점에서 미국의 환경법 집행주체는 연방행정청, 주 환경행정청, 시민으로 구성되는 鼎立的 주체로 표현되기도 한다.
환경법의 집행은 권력적 수단에 의하여 法令을 위반하여 환경을 오염시킨 배출원에 대하여 制裁를 가하는 것을 의미하는 것이나 환경법의 집행은 위와 같은 수단에만 依支할 수는 없다.
환경법의 완전한 집행을 위해서는 오염물질의 배출 그 자체에 대한 對症的 제재에서 나아가 배출원의 경제활동에 대하여 不利益을 가하는 것도 의미있는 일이다. 예를 들어서 배출원이 오염물질을 방출한 결과 土壤을 오염시키게 되었다면 이로 인한 무거운 토양정화책임을 공개하도록 하여 投資者들로 하여금 경계하도록 하는 것도 排出源으로 하여금 법령을 이행하도록 하는 효과를 거둘 수 있다.
권력적 집행수단은 그 硬直性으로 인하여 배출원으로 하여금 자발적으로 배출을 방지하려는 동기를 강하게 誘引하지 못한다. 배출원이 오염물질의 배출방지에 성공한 경우에는 경제적인 혜택을 부여함으로써 創意的으로 배출방지기술을 개발하도록 유도하는 것도 매우 중요하다. 그러므로 한편으로는 權力的 집행수단에 의하여 법령을 위반한 배출원에 대하여 민사적, 刑事的 제재를 가하는 한편, 오염물질의 배출방지에 성공한 배출원에 대해서는 경제적인 惠澤을 부여하는 수단도 병행하는 것이 집행의 完全性을 위해 바람직하다고 할 것이다.
환경의 오염은 企業이나 개인뿐만 아니라 정부의 시설에 의해서도 가능하다. 특히 오늘날 정부의 복지행정영역이 擴大되면서 이러한 사업의 수행과정에 환경을 오염시키는 일이 발생할 可能性이 커지고 있는 것이다. 환경을 오염시키는 정부의 시설은 중앙정부의 시설과 地方政府의 시설 모두 해당할 수 있다.
정부의 환경오염행위에 대하여 엄중하게 집행하는 것은 窮極的으로 국민이나 관할 지역주민에게 경제적 부담으로 돌아가게 된다. 이러한 점에서 政府의 시설에 대해서도 집행을 하여야 할 것인가 하는 疑問이 생길 수 있다.
그러나 정부의 시설에 대한 집행이 국민이나 地域住民에 대한 경제적 부담이 된다고 하여 집행을 하지 않게 되면 더 많은 問題를 낳게 된다. 정부의 시설이라고 하여 집행을 하지 않게 되면 환경을 汚染시키게 된다는 것은 말할 것도 없고 정부의 시설간에 환경친화적으로 시설을 관리하였는지를 分別할 수 없게 되어 환경법 불완전집행의 惡循環이 시작하게 되는 것이다.
이러한 점에서 政府施設에 대해서도 민간의 시설에 대한 집행과 마찬가지로 집행이 이루어져야 한다. 다만 정부의 시설은 국민이나 지역주민의 日常生活에 직접적인 영향을 미치므로 이러한 점을 고려하여 합리적인 執行手段을 선택하여야 할 것이다. 미국에서는 정부시설에 대하여 民間施設에 대한 시설과 동일하게 집행을 하면서 집행수단에 있어서는 行政停止, 법정관리임 선임, 민사벌금 부과 등 합리적인 집행수단을 마련하여 施行하고 있는 점에서 본받을 만하다고 하겠다.
이상의 論議事項에 대하여 이 글은 11개의 장을 4개의 부로 나누어 연구를 진행시키고 있다. 제1부에서는 環境問題의 본질과 환경법 집행의 중요성을 고찰한 후(제1장) 우리나라의 환경법 執行制度를 개관한다(제2장). 제2부는 제3장 내지 제5장으로 구성되며 미국 환경법 집행의 主體(제3장), 규칙제정을 통한 행정정 집행(제4장), 처분을 통한 행정적 執行(제5장)에 대하여 고찰한다. 행정적 집행수단이 방대하므로 편의상 미국 행정청의 행정작용 形態에 따라 제4장과 제5장으로 나눈 것이다.
제3부는 제6장 내지 제8장으로 構成되어 있다. 제6장에서는 사법적 집행으로서 민사적 집행과 형사적 집행에 대하여 考察하고 제7장에서는 시민에 의한 집행기능을 연구하게 된다. 제8장은 보충적 집행제도와 間接的인 의무이행 확보방안에 대하여 考察하고 있다.
끝으로 제4부는 제9장 내지 제11장으로 구성되어 있다. 제9장에서 정부의 시설에 대한 집행을 살펴봄으로써 미국의 執行制度에 대한 고찰을 마무리한 후 제10장에서 이를 정리하고 있다. 미국의 환경법 집행제도에 대한 考察 위에서 우리나라의 導入 可能性에 대한 고찰을 제11장에서 시도하게 된다.
이 글은 이상에서 고찰된 사항을 土臺로 환경법의 바람직한 집행방안을 제시하게 된다. 그리고 무엇보다도 환경의 보전을 위해서는 豫防이 중요하고 이를 위해서는 모든 국민이 環境保護意識을 함양하도록 하는 것이 중요한 것임을 강조하고 있다.