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제출문

목차

요약문 9

제1장 서론 21

1. 연구의 필요성과 목적 21

2. 연구의 내용과 범위 23

3. 연구방법 24

제2장 지속가능한 발전과 지방의제21 25

1. 지속가능한 발전의 개념과 실천방식 25

2. 지속가능한 발전의 지방화로서 지방의제 21 26

3. 지방의제21의 제도화란? 27

가. 지방의제 21 제도화의 의미 27

나. 실체의 제도화: 지방지속가능성의 제도화 27

다. 절차의 제도화: 협치의 제도화 28

라. 녹색분권으로 지방의제 21의 제도화 : 분권과 지방의제21의 통합 29

제3장 한국 지방의제21의 평가와 문제점 31

1. 10년의 공과 31

2. 지방의제21의 발전단계 33

가. 도입단계 34

나. 정착 및 발전단계 37

3. 지방의제21 추진성과와 한계 38

가. 추진성과 38

나. 한계 39

4. 지방의제21의 제도화 수준과 필요성 41

가. 현재의 제도화 수준 41

나. 제도화의 필요성 42

제4장 해외사례의 검토 45

1. 영국의 경험 46

가. 배경 46

나. 현황 48

다. 평가 50

2. 독일의 경험 51

가. 배경 51

나. 현황 52

다. 평가 54

3. 스웨덴의 경험 58

가. 배경 58

나. 현황 59

다. 평가 59

4. 덴마크의 경험 61

가. 배경 61

나. 현황 62

다. 평가 63

5. 일본의 경험 64

가. 배경 64

나. 현황 65

다. 평가 66

6. 종합평가와 함의 67

가. 선진사례의 종합평가 67

나. 한국에 대한 함의 69

제5 장 지방의제21의 제도화의 방향과 모델 72

1. 기본방향 72

2. 단계화 모델의 비교 74

3. 제도화의 체계와 과제 77

제6장 지속가능한 지방발전을 위한 제도화의 핵심방안 80

1. 지방지속가능발전위원회(LCSD)의 설치와 운영 80

가. 구성원리 80

나. 단기방안 82

다. 중기방안 1 85

라. 중기방안 2 100

마. 장기방안 101

2. 지방지속가능발전전략의 수립 102

가. 성격 및 역할 102

나. 내용 104

다. 체계 107

라. 운영 108

마. 추진단계 108

3. 지속가능한 지방행정체제의 구축 109

가. 배경 109

나. 방향 및 내용 110

다. 추진 단계 111

라. 행정간 상호협력 체제 113

제7장 제도화의 법적 기반 115

1. 현행법 제도의 문제점 115

가. 지속가능발전위원회규정 115

나. 각종 조례 116

2. 개선방안 118

가. (가칭) 지속가능발전추진법의 제정방안 118

나. 지방자치법에 근거조항을 마련하는 방안 121

다. 법률에 근거조항 없이 조례로 정하는 방안 123

다. 기타 관련법을 활용하는 방안 124

라. 방안들의 장단점 비교 125

마. 제안 및 개요 126

바. 보론: 지속가능발전전략 및 지속가능발전재원에 관한 근거 127

제8장 기대효과 및 추진일정 128

1. 기대효과 128

2. 추진일정 128

참고문헌 130

〈표 2-1〉 지속가능한 발전의 지방화 27

〈표 2-2〉 지방의제 21 제도화의 두 영역 27

〈표 2-3〉 협치를 통한 분권자치와 지방 지속가능성의 제도화 28

〈표 3-1〉 전국대회 선언문 중 제도화 요구 관련 내용 44

〈표 4-1〉 지방의제21 활성화와 관련한 영국정부의 조치들 47

〈표 4-2〉 일본 지자체 수 65

〈표 4-3〉 지방의제21의 작성 및 실시에 따른 성과 평가 66

〈표 4-4〉 한국지방의제21 활성화를 위한 제도화 과제 71

〈표 5-1〉 지방의제21 제도화의 두 차원 72

〈표 5-2〉 제도화 3 모델의 비교 76

〈표 5-3〉 지속가능성의 3대 원칙 +1 79

〈표 6-1〉 지방지속가능발전위원회의 위상과 역할 88

〈표 6-2〉 서울시·경기도·담양군의 지속가능발전위원회 비교 95

〈표 6-3〉 국가·광역·기초 지속가능발전위원회의 비교 100

〈표 6-4〉 선진국 주요지역의 지방의제21 105

〈표 6-5〉 서울시 자치구의 환경관련 부서의 명칭 109

〈표 7-1〉 지속가능발전위원회 규정 제2조 115

〈표 7-2〉 지방의제21 추진 조례종류별 지자체 수 116

〈표 7-3〉 지방의제21 추진기구 설치·운영 및 지원조례 표준준칙의 내용 117

〈표 7-4〉 지방지속가능성 구현을 위한 법률적 방안들의 비교 125

제1장 서론

1990년대 중반부터 우리나라에 도입되기 시작한 지방의제 21은 현재 대부분의 지자체가 작성·추진할 정도로 광범위하게 확산되어 있다. 최소한 양적 지표로 확인되는 지방의제21의 성장은 가히 세계 최고 수준이다. 그러나 지속가능한 지방발전을 담보할 수 있는 지방의제21의 역할, 위상, 법적 효과 등으로 측정되는 질적 성장은 기대에 훨씬 못 미치고 있다.

지방의제 21이 가지는 장점과 특징을 지속시켜가고 또한 확산시켜가기 위해서는 조직적으로, 재정적으로, 법적으로 안정된 기반과 지위를 갖추는 제도화가 필요하다. 물론 지금도 지자체 조례나 행정-주민간 자발적 협약 등에 의해 추진되고 있다는 점에서는 일정하게 제도화 되어 있는 측면이 없지 않다. 그러나 지금의 제도화 수준으로는 지방의제21 자체의 본래적 목적 달성이 어려운 것은 물론, 지방의제21의 활성화를 통해 지방의 지속가능한 발전을 실현하려는 것은 더욱 불가능하다.

지방의제 21의 제도화는 주민들이 자발적으로 추진하는 환경보전활동을 활성화하고 확산시키기 위해서도 필요로 하고, 또한 이를 통해 지방사회 전반에 지속가능한 발전을 실현시키기 위해서도 필요하다. 따라서 지방의제21의 제도화는 지방의제21 자체의 활성화란 협의의 의미를 넘어 지속가능한 지방발전을 실현하는 광의의 의미로 접근되어야 한다. 지방의제21이든, 지속가능한 지방발전이든 모두 지방의 주체들의 자발적인 참여와 협력이란 실천방식을 전제로 한다. 이러한 실천방식은 지방자치가 지향하는 원칙이자 방식과 동일하다는 점에서 지방의제21의 제도화는 참여와 협력을 촉진하고 절차화 하는 지방자치제로 그 자체로 구현되어야 한다.

본 과제는 현재 대부분의 지자체들이 추진하고 있는 지방의제21활동을 지속가능한 지방발전을 위한 자치제도로 정착시킬 수 있는 방안을 모색하는 것을 목적으로 한다. 지방의제21의 제도화는 의제활동의 활성화란 직접적인 효과뿐만 아니라 참여 정부가 추진하는 지방분권과 국가균형발전을 지속가능한 지방발전으로 이끌어가면서 궁극적 녹색분권형 지방사회를 구축하는 데 기여할 것으로 기대된다.

제2장 지속가능한 발전과 지방의제21

지속가능한 발전이란 개념은 '환경과 개발에 관한 세계위원회(WCED)'가 1987년에 발표한 '우리의 미래(Our Common Future)'에서 처음으로 제시되었다. 이 보고서에서 정의된 '지속가능한 발전'은 '미래세대가 그들의 필요를 충족시킬 수 있는 가능성을 손상시키지 않는 범위에서 현재 세대의 필요를 충족시키는 발전'을 의미했다.

지속가능한 발전의 원칙은 1992년 리우회의가 채택한 '의제(Agenda) 21'을 통해 구체적인 실천전략으로 옮겨졌다. 즉, 의제 21은 지속가능한 발전을 이행하기 위한 구체적인 과제를 선정하고 그 추진방안을 강구하도록 하는 실천 강령과 같은 것이다. 의제 21의 진정한 중요성은 사회 각계각층의 광범위한 참여를 통해 지속가능한 발전이 실현되어야 한다는 실천방식을 강조한 점이다. 기존의 발전패러다임이 국가나 시장의 중심역할을 통해 경제적 성장과 발전을 최우선으로 실현하는 것을 강조한다면, 대안적 패러다임으로서 지속가능한 발전은 사회 각 분야와 이해당사자들이 자발적으로 참여하고 협력하여 분야별 지속가능한 발전의 목표를 설정하고 이를 일상 활동을 통해 자율적으로 실천하는 것을 강조한다.

1992년 리우회의에서 채택된 의제 21의 28장은 지속가능한 발전을 위해 '지방정부는 경제, 사회, 환경의 조직을 구성·운영·유지하고, 지역 환경정책과 규제방안을 수립하며, 국가적, 광역적 환경정책의 수행을 도우고, 지속가능한 발전을 촉진하기 위해 주민을 교육시키고 동원하며 책임을 지우는 역할을 수행해야 한다'는 원칙을 적시했다. 이에 따라 각국 지방정부는 지속가능한 지역공동체 발전을 위한 행동계획을 담은 '지방의제(Local Agenda)21'을 지역주민과의 합의 하에 작성할 것을 권고 받았다.

지방의제21은 지속가능 발전의 지방화를 위해 지역사회 전반에 걸친 비전과 목표를 설정하고, 이를 달성하기 위한 지방정부 차원의 행동계획이자, 시민·기업·행정의 파트너십을 통한 실천 강령과 같은 것이다. 주민과 합의하여 지방정부가 지방의제21을 작성·추진하라는 것은 지속가능한 발전이 지방정부란 자치의 틀과 결합될 때 가장 의미있게 발현될 수 있음을 전제한다.

지방의제 21을 제도화한다는 것은, 내용과 목표에서 지방의 지속가능한 발전을 지방발전의 내용으로 제도화하는 것이고, 실천방식에서 지방협치를 지방자치로 제도화하는 것을 말한다. 전자가 '실체의 제도화'라면, 후자는 '절차의 제도화'를 지칭한다.

지방의제 21의 제도화가 지방의제 21 활동을 활성화하는 소극적 방식을 넘어, 협치를 통한 지방의 지속가능성을 구현하는 적극적인 방식으로 이루어진다면, 이는 곧 분권자치를 구현하는 것과 같은 것이다. 다시 말해, 지방의 지속가능성이 지방자치의 목표이자 대상이 되고, 그 목표 달성을 위한 협치의 방법이 올바르게 강구되면, 분권이란 지방자치는 지속가능성을 달성하는 방법과 절차가 되는 것이고, 역으로 지속가능성은 지방자치가 지향해야 할 목표이자 내용이 된다. 지방의제 21과 분권이 결합될 때, '지방의제의 분권화'와 '분권의 지속가능화(녹색화)'가 동시적으로 실현되어, 명실상부한 지속가능한 분권 혹은 녹색분권이 이룩된다.

제3장 한국 지방의제21의 평가와 문제점

1994년 6월 영국의 맨체스터에서 개최된 '글로벌 포럼 94'를 전후로 우리나라에 소개되어 활동이 시작된 지방의제21은 지난 10년 동안 전 세계적으로 주목을 받을 만큼 급속하게 확산, 발전되어 왔다. 2002년 WSSD에 제출한 ICLEI(국제환경지자체회의)보고서에서도 우리나라 지방의제21의 활동은 세계적인 모범적인 사례로 소개되었다.

우리나라 지방의제21은 2005년 1월 현재 250개 광역 및 기초지자체 중 16개 광역지자체 전부와 187개 기초지자체 등 총 203개 지자체에서 수립을 완료했고 24개 지역에서 지방의제21을 작성 작업을 추진하고 있다. 250개 지자체 중 91%이상이 지방의제21 사업에 참여하고 있는 셈이다. 지방의제21을 상시적으로 추진하기 위해 상설사무국을 설치하여 운영하고 있는 지자체도 2005년 2월 현재 87개에 달해 자율적인 민관협력기구로서는 매우 광범위하게 확산되어 다음과 같은 성과를 보이고 있다.

첫째, 지자체의 높은 참여로 지방의제21의 제도화에 대한 기대가 높다.

둘째, 자발적인 시민참여 전통의 확립과 민관협력을 통한 지방협치 기반이 조성되고 있다.

셋째, 지구적 환경문제를 지방차원에서 인식하고 실천하는 계기가 마련되었다.

넷째, 지속가능한 지역발전에 대한 지역 주민들의 이해를 높이고 사회흐름을 바꾸는 데 일조하고 있다.

그러나 이러한 성과에도 불구하고 지난 10여년의 사업과정에서 확인되었듯이 조례에 근거를 둔 지방의제21 사업들은 국가균형발전특별법이나 도시계획법 등에 의해 추진되고 있는 지역 개발사업들에 대해 효과적인 조정과 대응을 할 수 없으며 민관협력의 내용을 담아낼 수 없는 한계를 보이고 있다.

첫째, 지방의제21에 대한 이해가 부족하여 지역의 지속가능한 발전전략과 실천활동으로 발전시켜 나가지 못하고 있다.

둘째, 법적 제도적 기반이 취약하여 단체장의 교체, 지역갈등현안의 발생 등 외부적 요인에 영향을 크게 받고 있다.

셋째, 추진기구의 지역사회 통합력이 부족하여 광범위한 민관협력 활동이 어우러지지 못하고 있다.

넷째, 지역 행정계획 및 정책에 반영되지 못하고 보고서에 머물고 있는 지방의제21이란 비판을 받고 있다.

현재 지방의제21은 도입기와 확산기를 거쳐 본격적인 질적 도약기를 열어 나가야 할 시점에 와 있다. 급속한 양적 확산과정에서 안정적이고 지속적인 사업추진을 위한 법적 기반을 확보해야 한다는 평가와 함께, 취약한 지역의 지속가능발전 역량을 육성, 지원하기 위한 중앙정부 차원의 적극적인 노력에 대한 요구가 강력하게 제기되고 있다.

지방의제21은 그간 환경정책기본법에 근거한 환경기본조례나, 지역별로 자체 제정한 지방의제21 추진기구 지원조례 등에 의거해 추진되어 왔지만, 2004년 6월 환경부가 '지방의제21 추진기구 설치 운영 및 지원조례' 준칙을 만들어 권고한 이후 많은 지역들이 이에 근거한 지원조례들을 제정하고 있다. 그러나 조례에 의한 지방의제21 활동은, 단체장의 의지 여하, 지방의회의 판단 여하, 지역현안을 둘러싼 민관 갈등의 여하에 따라 지역별 큰 편차를 보이고 있다.

또한 지속가능한 지역공동체는 독립적인 개별 지방자치단체만의 노력으로는 한계가 있고, 산과 하천을 공유하고 있는 인근 지자체들의 공동 노력이 중요하나, 지방의제21의 추진력 편차들이 이러한 노력에 발목을 잡는 조건으로 작용하고 있다. 나아가 그 동안 많은 성과를 거둔 우수 추진 지역들조차 단체장의 교체, 지방의회와의 갈등, 지자체 담당부서 및 담당자의 교체, 지역현안, 지자체와 시민사회단체들의 갈등 등이 원인이 되어, 지방의제21 추진활동이 갑자기 중단되는 사태가 발생하고 있다.

참여정부에서 추진하고 있는 국가균형발전 사업과 지방분권 관련 사업들이 환경보전보다는 개발중심으로 진행되고 있어 지역의 지속가능성은 과거보다 더 현저한 위협을 받고 있다. 이 같은 현실에서 지방의제21의 역할에 대한 기대는 더욱 커지고 있지만 현재의 여건 하에서는 그 기대된 역할이 제대로 수행될 수 없다. 분권과 균형발전이 추구하는 가치가 단기적인 경제발전이 아니라 장기적인 지속가능한 발전이라면, 지난 10년 동안 선도적인 지방자치단체와 헌신적인 시민단체들이 민-관협력을 바탕으로 축적해 온 지방의제21 성과를 앞으로 계속 이어 가기 위해서는 지방의제21추진의 법적 기반이 필히 구축되어야 한다.

제4장 해외사례의 검토

'지방 활력을 통한 분권형 선진국가 건설'을 목표로 추진되고 있는 참여정부의 지방분권화 전략이 지방의 지속가능한 발전과 지역주민의 삶의 질을 높여주는 긍정적 결과를 창출하기 위해서는 지역사회의 다양한 주체들이 함께 참여하여 지속가능한 미래상을 설계하고 실천하고자 하는 '지방의제21'의 역할은 매우 중요하다. 따라서 지방의제21과 관련한 활동들을 안정적이고 지속적이며 효과적으로 뒷받침해 줄 수 있는 '제도적 기반'을 조성하는 노력이 시급한 과제로 등장하고 있으며, 이러한 차원에서 선진국가들의 지방의제21 관련 제도적 조건들을 살펴보았다.

사례대상 국가들(영국, 독일, 스웨덴, 덴마크, 일본)은 각각이 처한 상이한 맥락 속에서도 지방의제21 제도화와 관련하여 다음과 같은 공통된 노력을 보여 주었다.

첫째, 지방의제21의 활성화를 위해 중앙정부차원에서 강력한 의지를 표명하면서 제도화를 선도함으로써 지방의 지속가능한 발전 목표 달성에 기여해 오고 있다.

둘째, 오랜 지방자치와 주민참여의 전통 위에서 지방의제21의 활성화를 위한 풍부한 제도적 자산을 활용하고 있다.

셋째, 중앙과 지방, 부처 상호간의 긴밀한 협력체제를 통해 환경적 지속가능성 중심의 의제 활동에서 점진적으로 사회, 경제적 지속가능성 차원으로 의제 활동의 영역을 확장해 오고 있다.

이러한 해외 사례 경험을 토대로 할 때 국내 지방의제21을 활성화시키기 위해서는 현행 지방의제21 추진 기구의 독립성과 전문성을 보장할 수 있는 인적, 물적 기반을 조성하는 '협의의 제도화' 차원을 포함하여, 지방의제21이 목표로 하는 지속가능한 지방발전을 위한 법, 제도적 기반을 조성하는 '광의의 제도화' 노력이 필요함을 발견할 수 있다. 특히 '(가칭)지속가능발전추진법 제정', '지방지속가능발전위원회 설립', '지방지속가능발전전략 수립', '지방행정체제 개편'을 제도화의 핵심 과제로 들 수 있다.

제5장 지방의제21 제도화의 방향과 모델

지방의제21의 제도화는 지방지속가능성을 목표로 이를 실현하는 참여와 협력의 방식을 강구하되, 이를 지방자치 제도에 기본적으로 안착하는 방향으로 추진되어야 한다. 이러한 방향에 따라 구체적인 제도화방안으로는 지방의 지속가능성이란 목표를 달성하기 위해선 경제, 사회, 환경의 통합전략이 강구되어야 하고, 협력과 참여를 위한 협치기구를 설치 운영해야 하며, 분권과 자치란 제도 틀 내에서 추진하기 위해선 이를 뒷받침할 수 있는 법이 제정되고 재정이 강구되어야 한다. 이러한 방안의 강구를 통해 지속가능한 발전을 위한 전략의 합법화, 지방사회에 민주적 협치의 활성화, 지속가능한 발전을 위한 추진체계의 확립이란 실질적인 효과를 낳을 수 있어야 하며, 이 효과의 총합은 궁극적으로 지속가능한 발전으로 구현되어야 한다.

지방의제21의 제도화가 지방의제21의 활성화를 통해 지방사회 전반에 지속가능성을 실현하는 법적 기반의 구축을 의미한다면, 여기에는 제도화의 3단계 혹은 방식(모델)이 함축되어 있다. 첫 번째는 지방의제 21과 관련된 기존 실천기구를 활용하는 것이고(최소/단기 모델), 두 번째는 행정과 주민이 참여하는 협치기구를 별도 설치해 지방의제21의 추진과 함께 지방행정의 지속가능성을 담보하도록 하는 것이며(중간/중기 모델), 세 번째는 지방자치제 전반을 개혁해 지속가능한 지방발전을 실현하는 것(최대/장기모델)으로 나눌 수 있다. 이 세 방안/모델은 발전단계나 제도화의 수준이란 측면에서 볼 때, 최소/단기모델을 바탕으로 해서 중간/중기모델로 확대 발전하면서, 종국엔 최대/장기모델로 전면화 되는 것을 전제함으로써 상호 연속적이면서 누적적인 관계를 가지고 있다.

세 모델의 핵심기구를 보게 되면, 최소/단기모델은 새로운 제도의 강구 없이 기존 지방의제 21기구나 조례를 이용하고 활성화해 주민주도적인 지속가능발전과 관련된 활동을 활성화는 것이다. 중간/중기모델은 공식적인 자치단위이자 협치기구로 지방지속가능발전위원회를 설치하고, 이 기구가 중심이 되어 최상위 지방계획으로 지방지속가능발전전략을 수립하며, 기존 지방의제21를 지방행동21로 전환해 주민주도적 실천사업을 추진하는 것이다. 최대/장기모델은 지방행정 자체가 지속가능성을 실현하는 것으로 획기적으로 재편되는 것을 전제로 한다. 이 세 모델을 특징과 장단점을 비교할 때, 현 수준에서 지방의제21의 제도화는 두 번째 모델에 의거하는 것이 바람직하다고 본다.

제도화의 궁극 목표는 지방지속가능발전이라면, 이를 실행하는 핵심수단이 정부, 시민, 기업이 함께 참여하는 협치기구로서 지방지속가능발전위원회가 설립 운영되어야 하고, 이 위원회를 중심으로 지속가능한 지방발전을 위한 통합전략을 수립하며, 여기서 제시된 지표나 이행과제를 행정은 각종 행정시책에 연동해 추진하고, 주민은 지방의제21을 지방행동21로 전환해 추진해야 한다.

제6장 지속가능한 발전을 위한 제도화의 핵심 방안

1. 지방지속가능발전위원회(LCSD)의 설치

지방지속가능발전위원회는 지자체, 주민, 기업이 함께 참여하는 기구로서 지속가능한 발전에 관한 의제를 공동으로 발굴하고 또한 참여와 협력을 통해 이를 실천하는 활동을 기획하고 관장하는 협의적 자치기구의 역할, 기능, 지위를 전제로 한다.

협치의 활동과 역할을 공식화하기 위해선 지속가능발전위원회는 법에 근거해 설치되어야 하고, 또한 지방사회의 지속가능성를 규율하기 위해서는 지방자치단체에 속하는 공식기구로 구성되어야 한다. 기존의 위원회와 달리 의사결정과 집행력을 갖고, 또한 행정이 함께 하지만 민간이 자율성을 바탕으로 지방의 지속가능성 실현을 공적인 역할을 담당하는 것으로 지방지속가능발전위원회가 설치 운영되어야 한다는 점에서, 그 기구는 협의적 자치기구이면서 동시에 특별행정기구이기도 하다.

협치기구로서 지방지속가능발전위원회의 설치는 크게 보면 지방자치란 틀, 즉 지방의 지속가능한 발전을 위한 지방자치의 틀에서 공공과 민간이 파트너십을 맺어 실천하는 활동으로 조직되고 기능하도록 해야 한다. 공공과 민간이 함께 참여하는 방식으로 지방의 지속가능성를 실현하는 자율실천의 원리이자 방식은 민주적 지방자치의 방식이란 것과 같은 것이다. 그러니까 지방지속가능발전위원회를 통한 협치는 지방자치에 전반에 도입되고 활용되어야 할 자치의 방식이란 점에서, 이는 협의의 지방의제21활동의 차원을 넘어서는 지방자치 활동 그 자체와 같은 의미를 갖는다. 요컨대, 지방지속가능발전위원회는 통상적인 자문위원회가 아니라, 법에 의거해 지속가능한 지방발전의 목표와 의제를 결정하고 집행하는 법적 권한과 권리를 갖는 협치기구로서 위상과 지위를 가져야 한다.

지방지속가능발전위원회의를 설치, 운영할 수 있는 방안으로는 단기적인 것과 중장기적인 것으로 나누어 볼 수 있다. 우선 단기방안은 조례제정을 바탕으로 기존 지방의제21 추진기구나 활동단위를 활성화하고 공식화해 지속가능성에 관한 행정과 주민의 이해와 참여를 드높이는 것이다. 이는, '지방의제21 제도화'를 중장기적으로 추진해 가는 과정에서 제도화 사업의 연속성을 확보하고 주요과제 실현을 위한 지역역량을 강화하기 위해 단기계획으로 수립하여 실현하는 방안인 셈이다.

이 방안은 지속가능한 지역발전을 위한 지자체의 책무를 조례수준에서만 요구할 수 있어, 지난 10여 년 동안 제기된 구조적인 문제점을 해결하는 데는 근본적인 한계를 가지고 있다. 조례 제정을 환경부에서 일방적으로 강제할 수 없고 조례가 제정되더라도, 지자체의 일방적 판단과 결정에 의해 지역사회가 분열되고 지방의제21이 추구하려는 본래의 목적 달성이 어려운 경우도 적지 않다. 사업추진을 위한 예산확보, 기구의 구성 등이 자치단체장, 지방의회, 주민들의 자율역량에 맡겨지므로 지방의제21의 활동이 극심한 지역별 편차를 보이고 있지만 이를 해결할 뚜렷한 방법이 없는 실정이다. 또한 단체장의 교체 등, 지역사회 내부 변화에 의해 지방의제21활동이 크게 영향을 받고 있는 것도 현실이다.

한편, 중기방안으로는 지방의제21의 한계와 문제점을 극복하여 해결할 수 있는 지방지속가능발전 이념의 실현을 제도적으로 뒷받침할 수 있는 관련법의 제, 개정이다. 이와 관련하여 실천 대안은 지속가능발전을 전국적으로 일관되게 추진할 수 있는 (가칭) 지속가능발전추진법(이하 추진법)을 제정하거나, 아니면 지방자치법을 부분적으로 개정 보완해 관련 근거를 마련하는 것이다.

현재 고려될 수 있는 추진법의 내용은 ① 지속가능발전이념의 정립과 의의, ② 지속가능발전 실현을 위한 국가와 지방자치단체의 책무 규정, ③ 국가지속가능발전위원회의 구성과 역할, ④ 지방지속가능발전위원회의 구성과 역할 ⑤ 지속가능발전을 위한 정부, 시민, 기업의 참여와 책무, ⑥ 관련 법률과의 관계 등이다. 이러한 내용의 추진법 제정은 참여정부 출범이후 국가균형발전과 지방분권 추진과정에서 소홀하게 다루어졌던 지속가능발전의 이념을 새롭게 인식하여 개발중심의 지역발전에 대한 우려를 씻어 내는 데 도움을 줄 수 있다. 또한 각종 사회적 갈등을 예방하고 행정을 비롯하여 지역의 주체들이 참여하여 토론하고 의견을 수렴해 나가는 민주적 파트너십을 정착시키는 데도 일조 할 것이다. 추진법의 제정은 국내 환경문제에 집중되어 있는 지역의 관심과 활동을 지구환경문제로 확산하는 계기가 되어, 기후변화협약 등 세계적 흐름에 둔감하였던 지방자치단체들을 각성시키고 주민들의 실천 활동을 전 지구적 시야로 확대시켜 나가는 견인차가 될 수 있다.

추진법에 근거한 지방지속가능발전위원회는 여건을 갖추고 있는 광역에서 우선 설치운영하고, 그 후 점차 기초로 확산시켜가도록 해야 한다. 따라서 중기적으로 본다면, 지방지속가능발전위회는 광역을 중심으로 설치되는 지방의 지속가능한 발전을 추진하는 협치기구인 셈이다. 즉, 추진법에 의해 설치되는 지방지속가능발전위원회는 법적 지위를 갖춘 지방자치단체의 특별행정기구이면서 민과 관이 함께 하는 민관협력기구이며, 지속가능한 발전을 위해 합의하고 실천하는 협치기구이고, 행정의 지속가능성을 담보하는 조정기구로서 위상을 가져야 한다.

지방지속가능발전위원회가 이러한 위상을 구현하기 위해선 그에 상응하는 역할과 기능을 수행할 수 있어야 한다. 지속가능한 지방발전을 관장하는 협치기구로서 지방지속발전위원회가 담당해야 할 역할로는, ① 지방지속가능발전 전략의 수립, ② 지속가능성 평가지표를 활용한 행정시책의 평가 및 조정, ③ 지속가능발전 전략 하에서 지방의제21을 지방행동21로 전환해 주민주도적으로 추진, ④ 지방자치단체, 주민, 기업의 3자간 파트너십을 지원하고 활성화하기 위한 교육홍보, ⑤ 지속가능한 개발정책의 수립과 집행과정에서 발생하는 갈등관리(예방 및 해결) 등을 예거할 수 있다.

지방지속가능발전위원회는 정부, 시민사회, 시장영역을 대표하는 3인의 위원장(지방자치단체의 대표는 단체장이 되어야 함)을 공동으로 책임지는 본위원회와 그 산하의 분과위원회로 구성해 운영되어야 한다. 본위원회에는 전체 위원이 참여하면서 위원회 운영 전반을 의결하는 기능이 부여되어야 한다. 본위원회 산하에는, ① 지속가능발전전략의 수립, 주요행정시책 및 개발사업의 지속가능성에 관한 심의평가와 갈등사안의 조정을 담당하는 '지속가능성평가분과', ② 지방의제(행동)21을 작성하고 파트너십 사업을 추진하는 '지방의제21분과', ③ 지속가능발전에 관한 교육, 홍보, 정보의 제공과 국제협력 등을 담당하는 '정보교육분과' (혹은 정보교육센터) 등 3개의 분과위원회를 두고 아울러 위원회 전체의 업무를 총괄 조정하는 '(기획) 조정위원회'도 두어야 한다.

기초 지방지속가능발전위회의 역할과 구조 및 운영은 위에서 제시한 광역 추진기구, 즉 지방지속가능발전위원회와 유사할 것이나, 광역과의 역할분담 및 협력체계 하에서 추진되어야 하기 때문에 지속가능평가분과와 정보교육분과 활동은 지방의제21분과에 비해 상대적으로 축소되거나 군 단위 등 일부 지역에서는 지역 실정에 따라 지방의제21 분과만 당분간 둘 수 있다.

장기적 관점에서 보면 지속가능한 지방발전은 국가의 지속가능한 발전의 한 부분이고 궁극적으로는 국가운영체계의 변화와 국민적 인식의 전환 속에서 가능하다. 지방의제21의 목표 또한 장기적인 국가운영체계 및 추구하는 가치관의 변화 속에서만 온전히 실현될 수 있다. 이러한 장기과제를 실현하기 위해서는 지속가능관련부처들의 통합(이를 통해 지속가능발전기획원 설립), 부처업무들의 조정, 지속가능 사회로의 이행을 촉진해 낼 수 있는 특별법 제정 등이 필요하다. 이 과제는 국가지속가능발전 전략 및 계획과 연계하여 대안들을 모색해야 한다.

2. 지방지속가능발전전략의 수립

지속가능한 발전은 경제, 사회, 환경부문에서 지속가능성을 동시적으로 추구해야 한다는 점에서 기존의 경제 및 개발중심, 현세대 중심, 인간중심의 발전방식과 관행, 제도를 심대하게 재편할 것을 요구하고 있다. 이점에서 현재의 토지개발중심의 계획제도(예, 도시지역계획)를 지속가능성의 원칙에 따라 통합 조정하는 계획제도의 도입은 매우 중요하다. '지방지속가능발전전략(local sustainable development strategy)'제도는 그 대표적인 예로서, 행정, 시민, 기업 등 지역사회의 다양한 구성원들이 참여와 협력을 통해 지역의 지속가능한 미래상을 건설하기 위한 비전과 협치적 실천 방안을 담은 전략적 계획이라 할 수 있다.

현재의 지방의제21을 확대·발전시킨 '지방지속가능발전전략'은 WSSD의 합의 결과에 따라 국가별로 수립하도록 되어 있는 '국가지속가능발전전략'의 지방적 실천전략으로서, 지방정부가 수립하고 집행하는 부문 및 영역별 행정계획을 지속가능성 측면에서 조율하고 우선 순위를 조정하는 최상위 종합계획이자 실천전략으로 지위를 갖는다.

장기적 비전과 목표를 담은 '기본전략'과 구체적인 실천방안과 수단을 담은 '이행 전략'을 포함한 지방지속가능발전전략의 수립은 '지방지속가능발전위원회'가 주관하되, 행정, 주민, 기업이 함께 참여하여 작성하고, 실행력을 높이기 위하여 성과 평가를 제도화하고 추진 전담부서를 두며, 부문별 행정계획과 연동시킬 수 있는 법적 근거나 규정을 마련할 필요가 있다.

지방지속가능발전전략의 추진은 지역별 여건과 특성들을 고려하여 단계적으로 추진할 필요가 있고, 이 점에서 광역자치단체를 중심으로 먼저 수립하며, 기초자치단체는 광역자치단체 전략과의 유기적 연계성을 고려하여 단계적으로 수립할 필요가 있다.

3. 지속가능한 지방행정체제의 구축

지금의 행정체제는 지방의제21과 관련한 활동들을 효과적으로 뒷받침해 주지 못 할 뿐만 아니라 지속가능한 지방발전을 위한 부서간 협력과 지역사회 변화를 실질적으로 이끌어 내지 못하고 있다. 따라서 지속가능한 발전을 효과적으로 촉진·추동하기 위한 지방행정체제의 개편 노력이 필요하다.

지방행정체제 개편은, 지역사회 다양한 주체들의 참여적 문제해결 능력을 높이고 갈등 조정과 지역사회통합을 위한 파트너십의 기반을 구축해 나가는 방향에서, 참여정부가 추진하는 지방분권화 계획 즉 자치입법권 확대 및 자치조직권 강화 노력과 긴밀히 연동시킬 필요가 있다. 또한, 지방행정체제 개편은 지역 특성과 여건을 고려하여 단계적으로 추진할 필요가 있다.

단기적으로는 지방의제21 실천협의회와 사무국 설립 및 활동에 대한 행정지원(예산, 인력, 정보)을 강화하는 차원에서 기존 환경부서 내에 지방의제21 전담 조직과 인력을 배치한다. 반면, 중장기적으로는 지방자치의 상위 협치기구로 지방지속가능발전위원회가 설립되고 지방지속가능발전전략이 수립됨에 따라 지속가능성 측면에서 행정부서간 업무를 조율할 수 있도록 보다 높은 위상의 전담조직을 신설하고 해당하는 직급의 안력을 배치할 필요가 있다. 이를 위하여 지방의제21 업무를 기획관리부서로 이관시키거나 또는 지속가능발전업무를 전담하는 부서와 전담인력을 신설해야 한다. 전담부서는 (가칭) '지속가능발전국'으로, 전담인력은 (가칭) '지속가능발전담당관'이란 명칭으로 신설이 필요하다.

한편, 지속가능한 발전과 관련하여 광역자치단체와 기초자치단체의 역할분담 체계를 분명히 함으로써 기능중복과 비효율을 해소하고 나아가 지속가능한 발전을 위한 상호 보완적 기능을 강화하는 차원에서 행정단위간의 협력 및 협조체계가 필요하다. 이를 위하여 국가지속가능발전위원회의 자치단체 지원 역할을 강화하고, 지방의제21전국협의회 조직과 활동을 적극 활성화시킬 필요가 있다.

제7장 제도화의 법적 기반

지방의제21과 관련된 직접적인 규정을 포함하고 있는 법적인 근거로는 대통령령으로 제정된 '지속가능발전위원회규정'이다. 이 규정은 기본적으로 조직규범으로 지속가능발전을 위해 대통령 소속 하에 자문기관으로 구성하도록 되어 있다. 동 규정은 제18조에서 지방지속가능발전위원회에 대해서도 규정하고 있다. 지방지속가능발전위원회의 구성 및 운영 등에 관하여 필요한 사항은 당해 지역 실정에 맞게 지방 자치단체의 조례로 정하도록 하고 있다. 다만 법적인 근거가 대통령령이고 법률에 의한 위임근거도 없기 때문에 지방자치단체를 구속하는 효력을 갖지 못한다. 또한 본 규정은 조직규범으로서 실체적인 규정이나 절차적인 규정이 없다.

현재 전국 250 여개의 지방자치단체 중 69개는 조례를 근거로 하여 지방의제21를 추진하고 있다. 이 조례는 크게 보면 환경기본조례, 환경부 표준조례준칙 권고에 따라 제정한 조례, 지자체 자체가 제정한 지원조례, 세 종류로 나누어 볼 수 있다. 조례에 근거해 지방의제21의 활성화를 도모하고, 나아가 지속가능한 지방발전을 도모하는 것은 현실적으로 불가능하다.

지방의제의 지속적이고 체계적인 추진을 위해서는 법적인 기반을 강화하는 것이 필요하다. 이를 위하여 가장 바람직한 것은 국가적 차원의 지속가능발전에 관한 목표를 설정하고 이를 중앙 및 지방정부가 각종 정책으로 반영해 추진하면 일반국민들은 일상활동을 통해 이를 수용하고 실천하게 되는, 이러한 국가운영의 틀을 짜는 방향으로 제정되어야 한다. 동법이 제정되면, 우선 지속가능한 발전을 위한 범국가적인 법적 규율이 가능해지고 국정의 정책운영에서 지속가능성을 실질적으로 담보해낼 수 있는 최소한의 법적 틀을 갖추게 된다. 아울러 지속가능한 발전의 구현을 위한 중앙정부-지방정부의 역할분담과 협력체계가 갖추어지게 된다. 좀 더 구체적으로 보면, 중앙정부 차원의 지속가능발전위원회가 법률기관으로 위상이 강화되어 국가차원의 지속가능성 구현을 총괄 조정할 수 있게 되는 반면, 지방자치단체에 대해서는 지속가능한 발전에 관한 책무와 역할을 부여하는 법률적 근거가 마련된다.

추진법 제정에 어려움이 있거나, 혹은 지방지속가능발전을 지방자치제도 속에서 보다 적극적으로 추진하고자 한다면, 지방자치법을 개정해 그와 관련된 근거조항을 마련할 수 있다. 지방자치법 제1조(목적)와 제8조(사무처리의 원칙)를 개정해 지방자치의 목적과 사무처리원칙에 지방지속가능발전에 관한 내용을 반영하고, 제6장 (집행기관) 제6절을 신설해 집행기관으로 지속가능발전위원회의 설치운영에 관한 근거를 마련하는 것이다. 다만, 국가와 지방차원의 지속가능한 발전을 연계해 추진하는 데는 어려움이 있을 것으로 예상된다.

추진법의 제정과 지방자치법의 개정이 어려울 경우, 조례를 근거로 지속가능한 발전추진에 관한 지방자치단체의 책임과 역할을 규정하는 방안을 생각할 수 있다. 기존 조례를 보완한다하더라도 조례가 갖는 근본적인 한계를 어느 정도 극복할 수 있을 지는 불투명하다.

그밖에 국토 및 환경관련법에 지속가능발전에 관한 규정을 신설하는 것이 가능하다. 국토관련법에 규정하는 경우에는 건설(개발)측면에 치중하고, 환경관련법에 규정하는 경우에는 환경측면에 치중하게 되어 지속가능발전의 내용과 조화를 이루기가 어렵다.

검토한 4 가지 방안 중에서 추진법 제정이 여러 가지 측면에서 가장 바람직하다고 판단되어, 본 보고서는 추진법 제정을 중심으로 지속가능한 지방발전에 관한 시책 추진을 제안한다. 추진법을 제정하는 경우에 그 개요는 다음과 같다.

제1장 총칙

- 지속가능발전추진법의 목적

- 역할의 배분; 중앙정부, 지방정부, 기업, 사회단체, 개인간

제2장 추진기구

제1절 중앙정부의 지속가능발전추진기구

- 추진기구의 명칭, 구성, 조직, 소속, 기능

제2절 지방정부의 지속가능발전추진기구

- 추진기구의 구성, 명칭, 조직, 소속, 기능

- 추진기구에 대한 상세한 규정은 조례에 위임

제3절 중앙정부지속가능발전위원회와 관계

- 협력관계

- 지원관계

제3장 지속가능발전정책의 수립 및 추진

- 국가지속가능발전전략수립

- 중앙부처 주요정책의 지속가능성 사전검토

- 국정업무의 지속가능성 평가

- 환경갈등의 조정

- 지속가능발전사업의 재정배분

- 지방지속가능발전전략수립

- 지방주요행정시책의 지속가능성 사전검토

- 지방행정업무의 지속가능성 평가

- 지방의제21의 사업추진(공모사업, 캠페인, 홍보, 교육 등)

- 지역환경갈등의 조정

- 지방지속가능발전사업의 재정배분

제4장 특별회계 등

- 지속가능발전특별회계설치

- 주민참여

- 타 기관과의 관계

제8장 기대효과 및 추진일정

본 보고서에서 제안한 지방의제 21의 활성화를 위한 법제도적 방안들은 지속가능발전전략의 수립과 추진, 참여와 자치를 기반으로 한 시민, 기업, 행정간 협력의 활성화, 지속가능발전과 관련된 지자체의 책임과 역량을 강화하는 데 도움이 될 것으로 보인다. 이는 궁극적으로 지속가능한 지방발전을 구현하는 것이다.