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목차
국문초록 10
1장 서론 13
1. 문제의 제기 13
2. 선행연구의 검토 23
3. 연구의 대상 및 범위 29
1) 연구의 목적 및 사례연구가설 29
2) 연구의 범위와 방법 35
3) 연구의 주요 내용 37
2장 주민소환제도와 민주주의 40
1. 주민소환제의 개념 및 평가 40
1) 주민소환제의 개념 40
2) 주민소환제에 대한 평가 43
2. 주민소환제와 국민소환제와의 관계 48
1) 국민소환의 개념 48
2) 국민소환의 장단점 49
3) 국민소환제도와 관련한 기존의 논의 51
3. 주민소환제와 민주주의와의 관계 56
1) 민주주의의 역사와 대의민주주의의 출현 57
2) 민주주의의 주권이론 : 국민주권론과 인민주권론 64
3) 대의민주주의 71
4) 직접민주주의 84
3장 우리나라의 주민소환제도 106
1. 논의의 배경 : 지방자치의 확대 및 부패의 확산 106
2. 제도 도입(2006. 5) 이전 주민소환제 관련 논의 112
1) 시민단체, 정부, 정치권의 도입논의 112
2) 참여정부 및 17대 총선시 각 당의 입장 114
3. 입법추진경위 116
1) 국회 입법과정 116
2) 주민소환제 도입에 대한 국민 여론 118
3) 제도 도입 초기의 반응 122
4) 18대 및 19대 국회에 제출된 개정법률안 내용 127
4. 주민소환의 절차 및 주요 내용 131
5. 운영현황 134
1) 개요 134
2) 소환지역별 구분 142
3) 소환대상별 구분 143
4) 소환사유별 구분 144
5) 추진단계별 구분 147
6) 소환투표 실시결과 148
6. 사안별 주요 쟁점 154
1) 주민소환 사유의 입법화 여부 : 명문화가 필요한가? 불필요한가? 154
2) 주민소환 발의요건 : 발의요건을 완화할 것인가? 강화할 것인가? 172
3) 주민소환 개표요건 : 개표요건을 완화할 것인가? 강화할 것인가? 179
4) 기타 사항 186
4장 외국의 주민소환제도 197
1. 미국의 주민소환제도 197
1) 건국초기 소환제도에 대한 논의 197
2) 주민소환 제도의 도입 200
3) 1910년~20년대 주민소환제를 둘러싼 논쟁 205
4) 주요 내용 211
5) 운영실태 213
6) 주요 사례 219
2. 일본의 주민소환제도 237
1) 주요 내용 237
2) 운영 현황 239
3) 주요 사례 241
3. 정책적 시사점 245
5장 우리나라의 주요 주민소환 사례분석 248
1. 개요 248
1) 하남시 사례 249
2) 제주특별자치도 사례 254
3) 과천시 사례 260
4) 삼척시 사례 263
5) 구례군 사례 268
2. 주민소환 관련 요인 272
1) 소환청구사유 272
2) 주민소환 관련자(소환대상자와 소환세력)들의 정당소속감 및 정치적 성향 279
3) 지역의 사회경제적 여건 285
3. 국내의 주민소환투표 사례에서 나타난 문제점 294
1) 주민소환을 정쟁의 도구로 이용하여 지방행정의 안정성 저해 294
2) 개표기준을 악용한 소환대상자의 투표거부운동으로 인한 공개투표화 현상 302
3) 청구인측에 유리한 소환운동기간 및 서명인 명부의 불공정성 306
4. 바람직한 주민소환제 운영을 위한 개선방안 311
1) 주민소환 사유를 명시 311
2) 주민소환 논의기구의 구성 326
3) 소환서명과정의 공정성 확보 328
4) 기타 333
6장 결론 335
1. 연구결과의 요약 및 선행연구와의 차이 335
2. 정치적 함의 : 주민소환은 민주주의를 공공화하는가? 339
3. 이론적 시사점 : '대의민주주의의 수문장' 역할로서의 소환제도 344
4. 향후 연구과제 350
참고문헌 353
Abstract 368
〈표 1〉 주민소환에 영향을 주는 요인 35
〈표 2〉 국민주권과 인민주권의 차이 69
〈표 3〉 주민소환제 도입에 대한 각 정당의 입장(17대 총선공약을 중심으로) 115
〈표 4〉 응답자의 표본 특성 119
〈표 5〉 주민소환제에 대한 계층별 인지도 120
〈표 6〉 2007~2012년 주민소환투표 건수 135
〈표 7〉 2007.7~2008.2 주민소환 추진현황 137
〈표 8〉 지역별 주민소환 추진시도 현황 142
〈표 9〉 소환대상별 구분 143
〈표 10〉 사유별 주민소환 추진사례 145
〈표 11〉 추진단계별 구분 148
〈표 12〉 주민소환투표 실시 결과 149
〈표 13〉 2007.7~2014.9 주민소환 추진 현황 150
〈표 14〉 2000년 이후 재·보궐선거 투표율 179
〈표 15〉 7개 주 법에 명시된 소환사유(grounds for recall) 216
〈표 16〉 19개 주의 소환서명요건(signature requirement for recall) 218
〈표 17〉 소환선거 및 승계선거의 실시 방법 219
〈표 18〉 1982~2002년간 캘리포니아 주지사 선거비용 224
〈표 19〉 1982~2002년간 캘리포니아 주지사 선거 투표율 225
〈표 20〉 과천지식정보타운 사업 개요 260
〈표 21〉 제주 특별자치도 출범 후 정원조정 현황 274
〈표 22〉 구례군의 산업부문별 비중 292
〈표 23〉 주민소환제 실시여부에 대한 견해 310
〈표 24〉 1994~2013년간 주민투표 실시 현황 317
〈표 25〉 신지호 익원 개정안에 따른 표본조사 대상 330
〈표 26〉 부정 투표자 등에 대한 유사 입법례 331
〈그림 1〉 주민소환제 개정에 대한 견해 및 특성별 견해 121
〈그림 2〉 소환결정 요건의 상향 조정에 대한 견해 및 특성별 견해 121
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주민소환제도는 부패하거나 무능한 자치단체장과 지방의원들을 임기만료 전 주민들의 투표를 통해 해임시키는 제도이다. 동 제도는 대의민주주의의 약점을 보완하기 위해 도입된 직접민주주의 제도이나 정치·사회적으로 매우 민감하고 논쟁적인 성격을 띠고 있다. 20세기 초 미국에서 주민소환제도가 처음 도입될 당시에도 소환제의 정당성 여부를 둘러싼 찬반논쟁이 격렬했고 당시에도 주로 진보당이 집권했던 중서부지역을 중심으로 입법화되었으며 상대적으로 보수적이고 귀족적인 동부와 남부지역에서는 주민소환제도를 도입하지 않았다. 현재 뉴저지와 로드아일랜드를 제외한 매사추세츠, 메인, 버지니아, 사우스 캐롤라이나, 알라배마, 켄터키, 미시시피 등 대부분의 동남부 지역에서는 주정부 공무원에 대한 주민소환은 인정하지 않고 있으며, city·county 같은 지방정부 단위에서만 운영되고 있다.
지난 2006년 '주민소환에관한법률'이 제정되어 시행되고 있는 우리나라의 주민소환제는 지방자치제도의 도입과 깊은 관계가 있다. 우리나라는 해방 후 1949년 지방자치법을 제정하였으나 1961년 5.16 이후 30여 년 동안의 중단기를 거쳐 1991년 지방의회 구성과 1995년 자치단체장의 직선제를 채택하여 본격적인 지방자치시대에 도입되었는바, 1960년부터 1991년까지 약 30여 년 간 자치단체장이 중앙행정기관에 의해 임명되고 지방의회가 존재하지 않던 시기에는 주민소환제가 정치권이나 학계의 논의대상이 아니었으나 지방자치제 시행 이후 자치단체장과 지방의원들의 선심성·낭비성 예산집행으로 인한 방만한 재정운영, 승진 등과 관련된 인사 비리, 인·허가를 둘러싼 뇌물수수 및 이권개입 등 부패가 확산·구조화되자 단체장 등에 대한 주민통제가 시급하다는 여론이 확산되면서 주민소환제의 필요성이 제기되었던 것이다.
이렇게 자치단체장과 지방의원의 부패방지수단으로 도입된 주민소환제와 관련하여 본 연구에서는 첫째, 기존의 선행연구가 주로 행정학이나 비교법학적인 분석에 치우쳐져 있던 것과 달리 대의 민주주의 체제하에서 주민소환제도가 갖는 정치적 함의를 심층적으로 이해하기 위해 민주주의의 기본이론 및 시민혁명 이후 대의민주주의가 근대국가의 보편화된 통치원리로 정착된 역사적 맥락을 살펴본 후 대의 민주주의에서의 국민대표의 성격(자유위임과 기속위임의 차이)과 의사결정방법 등을 고찰하고 대의민주주의를 보완하기 위해 도입된 주민투표·주민발안·주민소환 등 직접민주주의 제도의 운영현황과 효과성, 문제점 등에 대해 살펴본다.
둘째, 우리나라의 주민소환제도를 심층적으로 분석하기 위해 2000년부터 주민소환 논의가 본격적으로 추진되게 된 정치사회적 배경과 제도 도입 필요성을 역설하였던 학계와 시민사회의 주장과 특히 2006년 법제화될 당시의 입법추진 경위 및 시행 후 개정추진 논란들을 자세히 살펴보고 현행 주민소환제도의 절차 및 주요 내용과 함께 제도 도입 후 현재까지의 운영현황을 지역별, 대상별, 사유별, 단계별로 분석해 본 후, 제도의 사안별 주요 쟁점사항과 관련하여 외국 입법례 및 국내외 선행연구에서 논의된 내용들을 바탕으로 주민소환제도의 법적 성격, 소환사유의 입법화 여부, 소환발의를 위한 서명 및 소환투표시 개표요건, 소환대상의 범위, 소환비용의 문제, 소환서명과정의 공정성 여부 등 주민소환에 영향을 미치는 제도적 요인들에 대한 주장을 연구자별로 살펴보기로 한다.
셋째, 외국(미국·일본)의 주민소환제도 도입경위 및 20세기 초반 제도 도입시 찬반논쟁 등을 살펴보고, 제도의 주요 내용(소환사유 입법화 여부, 소환발의 요건 등)을 각국별 비교 분석하고 운영현황 및 2003년 미국 캘리포니아주 데이비스(Davis) 주지사 소환사례 등을 살펴본 후 우리에게 주는 정책적 시사점을 검토해 본다.
마지막으로 우리나라에서 실제로 주민소환 투표가 실시되었던 하남시, 제주도, 과천시, 삼척시, 구례군의 소환사례를 살펴보고, ①어떤 사안이 소환사유가 되는가? ②어떤 정치적 이념(정당소속감)을 지닌 단체장이 주로 소환대상이 되는가? ③어떤 정치적 이념을 가진 세력들이 주로 소환을 추진하는가? ④지역의 정치사회경제적 여건은 소환에 어떤 영향을 끼치는가? 등을 주요 변수로 하여 해당지역의 사례연구를 통해 분석해 본 결과 다음과 같은 문제점이 도출되었다. 첫째, 소환제도가 정쟁의 수단으로 활용되어 지방행정의 안정성이 저해되고 둘째, 소환대상자들이 개표기준을 악용하여 투표거부운동을 펼친 결과 실질적인 공개투표화 경향이 나타났으며 셋째, 청구인측에 일방적으로 유리한 소환운동기준 및 공정한 서명인 명부 확인수단이 미비하였으며, 이에 대한 개선방안으로 관련 법령에 합리적인 범위 내에서 주민소환사유를 명시하고 소환절차 개시 후 양 당사자 간의 갈등 최소화 및 원만한 제도운영을 위하여 소환청구인과 소환대상자 모두가 참여하는 주민소환논의기구를 신설하고 소환서명과정의 공정성을 확보하기 위한 제도적 개선방안을 제시하였다.
원문구축 및 2018년 이후 자료는 524호에서 직접 열람하십시요.
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