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목차
국문요약 12
제1장 서론 14
1.1. 연구의 목적 14
1.2. 연구의 범위와 방법 18
1.2.1. 연구의 범위 18
1.2.2. 연구의 방법 21
1.3. 연구의 구성 24
제2장 이론적 논의 26
2.1. 복지의 정치경제 26
2.1.1. 서구 복지국가의 복지정치 26
2.1.2. 한국에서 복지 저발전의 정치경제 36
2.1.3. 기존 연구의 한계 42
2.2. 정당경쟁과 복지개혁의 정치 45
2.2.1. 공간이론(spatial theory)과 정당경쟁 46
2.2.2. 정당경쟁와 복지제도의 변화 50
2.2.3. 이론적 분석틀: 정당경쟁과 복지개혁의 결과 54
2.3. 한국에서 정당경쟁의 변화와 연금개혁의 정치 57
2.3.1. 한국 정당경쟁의 제도적 조건: 기회와 제약 58
2.3.2. 한국에서 정당경쟁의 변화 72
2.3.3. 한국에서 정당경쟁의 변화와 국민연금개혁의 결과 78
제3장 국민연금제도의 설계와 시행 81
3.1. 국민연금제도의 초기 설계 81
3.1.1. 「국민복지연금법」의 도입 시도와 유보 81
3.1.2. 「국민복지연금법」의 주요 내용 89
3.2. 국민연금제도의 시행 91
3.2.1. 「국민복지연금법」에서 「국민연금법」으로의 변화 91
3.2.2. 「국민연금법」의 주요 내용 95
3.3. 국민연금제도의 점진적 확대와 발전 98
제4장 신자유주의와 정당경쟁지형의 보수화, 그리고 국민연금의 재정안정화 개혁: 1997-1998 102
4.1. 신자유주의와 김대중 정부의 국민연금개혁 102
4.2. 정당경쟁지형의 보수화와 연금개혁의 정치 111
4.2.1. 신자유주의와 정당경쟁지형의 보수화 111
4.2.2. 「국민연금법중개정법률안」 입법과정의 복지정치 116
4.2.3. 국민연금제도의 재정안정화 개혁 125
4.3. 소결 128
제5장 민주노동당의 등장과 정당경쟁지형의 보수화, 그리고 국민연금개혁의 교착: 2004-2005 131
5.1. 노무현 정부의 국민연금제도 개혁: 시도와 좌절 131
5.1.1. 노무현 정부의 「국민연금법 개정안」 131
5.1.2. 제16대 국회 후반기 정당경쟁의 구조적 조건과 정당정치 135
5.1.3. 국회 심의과정의 복지정치 142
5.2. 정당경쟁지형의 보수화와 연금개혁의 실패 144
5.2.1. 민주노동당의 등장과 정당경쟁지형의 보수화 144
5.2.2. 「국민연금법중개정법률안」 심의 과정의 복지정치 150
5.2.3. 「국민연금개선특별위원회」의 실패 160
5.3. 소결 164
제6장 민주노동당의 무기력화와 정당경쟁지형의 진보화, 그리고 기초노령연금제도의 도입: 2006-2007 167
6.1. 국민연금의 제도적 개혁 논의의 재점화 167
6.2. 정당경쟁지형의 진보화와 연금개혁의 정치 172
6.2.1. 제17대 국회 후반기 정당경쟁의 구조적 조건과 정당정치 172
6.2.2. 민주노동당의 무기력화와 정당경쟁지형의 진보화 175
6.2.3. 「기초노령연금법」 입법과정의 복지정치 178
6.2.4. 「국민연금법 전부개정안」 입법과정의 복지정치 194
6.3. 소결 205
제7장 결론 210
7.1. 요약 및 평가: 정당경쟁과 국민연금개혁 210
7.2. 연구의 함의 213
참고문헌 217
ABSTRACT 240
표 2-1. 정당경쟁과 복지개혁의 결과 57
표 2-2. 민주화 이후 선거제도의 변화와 선거 결과 60
표 2-3. 선거법 개정에 따른 선거결과의 변화 추정 61
표 2-4. 제17대 국회의원 선거에서 민주노동당의 선거 결과 62
표 2-5. 제17대 국회에서 정당별 법률안 비교 67
표 2-6. 정당별 상임위원장의 수의 변화 69
표 2-7. 한국에서 정당경쟁과 국민연금개혁의 결과 80
표 3-1. 국민연금제도 기본요강 작성을 주도한 집단의 구성 85
표 3-2. 국민복지연금법 제정과정에서의 주요 쟁점 및 합의안 86
표 3-3. 국민복지연금법 개정안 (1986.9.30.) 95
표 3-4. 국민연금법의 급여 구분 96
표 3-5. 연도별 국민연금 보험료 부과기준의 변화 97
표 4-1. 국민연금제도개선기획단의 구성: 위원 및 전문위원 명단 105
표 4-2. 국민연금제도개선기획단의 국민연금제도 개선안 106
표 4-3. 정부가 마련한 국민연금개혁안의 내용 변화 109
표 4-4. 제15대 국회 의석수 변화 112
표 4-5. 국회에서 「국민연금법중개정안」의 논의과정 116
표 4-6. 「국민연금제도 개정안」 비교 124
표 4-7. 「국민연금기금운용위원회」 위원 구성의 변화 127
표 5-1. 「국민연금발전위원회」의 재정안정화 방안 133
표 5-2. 정부의 「국민연금법」 개정 입법예고안 (2003.8.19.) 134
표 5-3. 제16대 국회 기간 중 중간선거 결과 137
표 5-4. 제16대 국회 의석수 변화 138
표 5-5. 제243회 국회(정기회) 보건복지위원회의 구성 139
표 5-6. 제17대 국회 전반기 보건복지위원회의 구성 145
표 5-7. 제17대 국회 전반기의 「국민연금법중개정안」 논의과정 154
표 5-8. 정부·열린우리당·한나라당의 국민연금법 개정안과 위원회 수정안 159
표 5-9. 「국민연금제도개선 특별위원회」 회의 경과 163
표 6-1. 국민연금개혁안 비교 170
표 6-2. 제17대 국회 후반기 의석수 변화 173
표 6-3. 제17대 국회 후반기 상임위원회 구성 174
표 6-4. 제17대 국회 후반기 국민연금제도 개선을 위한 논의 과정 179
표 6-5. 국민연금법 일부개정법률안(대안)과 기초노령연금법안의 본회의 통과과정 186
표 6-6. 국회 본회의 (2007.4.2.)에서 표결된 국민연금법개정안 비교 187
표 6-7. 「국민연금법 일부개정법률안」의 본회의 표결 결과(2007.4.2.) 188
표 6-8. 국회 본회의에서 표결된 기초노령연금법 개정안 비교(2007.4.2.) 190
표 6-9. 「기초노령연금법」의 본회의 표결 결과(2007.4.2.) 191
표 6-10. 각 정당의 국민연금제도 개정안 비교 197
표 6-11. 보건복지위원회의 구성 변화 199
표 6-12. 국민연금 관련 법률안의 논의 과정 200
표 6-13. 국회 본회의를 통과한 국민연금법 개정안(2007.7.3.) 203
표 6-14. 국민연금 관련 법안에 대한 본회의 표결 결과(2007.7.3.) 205
그림 1-1. 한국에서 GDP 대비 공적복지지출 비율의 변화(1991-2007) 19
그림 2-1. 정당체계와 정당경쟁 51
그림 2-2. 논문의 구성 58
그림 2-3. 제안된 법률안 중 의원발의안 비율의 변화 66
그림 2-4. 한국 정당정치에서 유효정당수의 변화 74
그림 2-5. 좌-우 이데올로기 척도에서 정당의 상대적 위상 75
그림 2-6. 복지 및 삶의 질 영역의 정당경쟁 구도 77
그림 2-7. 한국 복지정책에서 정당경쟁지형의 유동성 79
그림 4-1. 국민연금제도개선기획단의 구성 104
그림 4-2. 사업장 가입자 및 지역가입자의 보험료율 변화 126
초록보기 더보기
본 연구는 한국의 복지정책결정과정에서 정당경쟁의 변화와 복지개혁 결과 사이의 인과관계를 검토함으로써 한국의 복지정치를 이해하는 데 목적이 있다. 일반적으로 복지국가 축소기에 경제위기와 같은 외부의 압력은 정당의 복지정책을 보수적인 방향으로 이동시키는 경향이 있지만, 동시에 복지국가 고객들의 존재는 정당들이 복지정책을 유지하거나 오히려 확대하도록 만드는 경향이 있다. 그러나 이데올로기적 탄력성은 정당 이데올로기의 상대적 거리를 변화시키기 때문에 정당들의 복지 정책이 같은 방향으로 이동한다는 것이 반드시 복지 정책의 수렴으로 이어지는 것은 아니다. 이러한 점에서 복지개혁의 성격과 방향을 결정하는 것은 정당경쟁지형의 변화이지만, 복지개혁의 성공 여부를 결정하는 것은 정당합의를 도출할 수 있는 이데올로기의 상대적 거리인 것이다.
본 논문은 한국이 1997-2007년의 기간 동안 장기적 재정안정화를 확보하기 위해 추진했던 국민연금개혁의 정치과정을 분석함으로써 정당 이데올로기의 상대적 거리 변화 와 정당경쟁지형의 변화가 국민연금개혁의 차이를 만들어냈다는 것을 경험적으로 증명했다. 김대중 정부에서는 IMF 경제위기로 인해 복지의 확대보다는 신자유주의적 구조조정을 통한 경제위기 극복이 보다 시급한 과제였다. 그리고 자유민주연합과의 정책공조 속에서 새정치 국민회의의 이데올로기가 상대적으로 보수화되었다. 따라서 새정치 국민회의와 한나라당 사이의 정당경쟁은 보수적인 공간에 집중되었고, 두 정당의 이데올로기는 보수적인 공간에서 수렴되었다. 즉 정당경쟁지형의 보수화와 정당 간 이데올로기의 수렴으로 인해 국민연금의 개혁은 재정안정화로 귀결되었다.
노무현 정부의 경우에도 국민연금개혁은 장기적 재정안정성을 확보하기 위한 것이었다. 더욱이 2004년 당시 재정안정성을 확보하기 위한 국민연금개혁에 대한 사회적 요구가 매우 강력하게 제기되고 있었다. 그러나 제17대 국회에서 민주노동당의 새로운 등장은 정당경쟁지형에 변화를 가져왔다. 민주노동당은 기존의 보수정당들과는 전혀 다른 진보적 이데올로기를 표방함으로써 정당경쟁의 이데올로기적 스펙트럼을 급격하게 확대시켰다. 특히 민주노동당이 진보적 이슈를 선점함에 따라 열린우리당과 한나라당의 정당경쟁은 보수적인 차원으로 집중되었다. 이 과정에서 한나라당은 전통적인 보수 정당으로서의 이미지를 확고하게 부각시키기 위해 더욱 보수화되었지만, 열린우리당은 한나라당과의 차별성을 유지하기 위해 상대적으로 적은 범위에서 정책적 보수화를 추진했다. 따라서 보수정당 간 선명성 경쟁 과정에서 정당경쟁지형은 보수화되었으나 결과적으로 정당 간 이데올로기의 상대적 거리는 오히려 확대되었다. 결국 이 기간에는 국민 연금개혁을 둘러싸고 정당 간에 합의를 이루는 데 실패했기 때문에 연금개혁은 국회의 심의과정에서 교착되고 말았다.
민주노동당의 국회 진입은 정당 간 이데올로기적 경쟁의 지형을 변화시켰으나, 민주노동당의 정책능력에 한계가 드러남에 따라 정당경쟁지형에 또 다른 변화가 나타났다. 민주노동당의 한계와 그로 인한 진보 정당의 실질적 부재는 보수 정당들의 전체적인 이념 축을 다시 진보적인 방향으로 이동하게 만들었다. 특히 한나라당은 보수적 유권자들의 안정적인 지지를 기반으로 이념적 스펙트럼의 축을 진보적인 방향으로 이동시킴으로써 지지계층의 확대를 추구하고자 했다. 반면, 열린우리당은 한나라당의 진보화에 반응하면서 보다 진보적인 방향으로 자신들의 이념적 스펙트럼의 축을 이동시켜갔으나 민주노동당의 존재 자체는 열린우리당의 이데올로기적 위상을 재조정하는 데 한계로 작용할 수밖에 없었다. 결국 정당경쟁지형이 전반적으로는 진보적인 방향으로 이동했으며, 한나라당의 이데올로기가 보다 탄력적이었기 때문에 열린우리당과 한나라당의 정책은 진보적인 차원에서 수렴될 수 있었다. 그리고 그 결과 국민연금개혁은 기초노령연금제도라는 보편적 복지제도의 도입으로 귀결될 수 있었다.
1997년 이후 한국 경제가 직면한 대외적 위기는 역설적으로 복지 문제에 대한 사회적 공감대를 형성하는 데 기여했고, 복지정치를 활성화시킴으로 복지정치의 이해관계자와 정책결정구조를 변화시켰다. 그리고 이 과정에서 정당의 역할이 더욱 중요해졌다. 결국 한국의 복지정치와 복지개혁의 미래를 이해하기 위해서는 집권 정부의 이념적 성향과 복지정책의 방향을 개별적으로 분석하는 것 보다는 복지정치 참여자의 구성과 정당 간 이데올로기 경쟁의 위상적 관계를 전체적으로 검토하는 것이 요구된다.
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원문구축 및 2018년 이후 자료는 524호에서 직접 열람하십시요.
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