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표제지
국문요약
목차
제1장 서론 15
제1절 연구의 배경 및 목적 15
1. 연구의 배경 15
2. 연구의 목적 18
제2절 연구의 범위 및 방법 20
1. 연구의 대상과 범위 20
2. 연구의 방법 22
제2장 지방자치단체 시민참여감사제도에 대한 고찰과 분석틀 24
제1절 거버넌스와 시민참여감사제도 24
1. 거버넌스, 사회자본 및 시민참여 24
2. 거버넌스와 시민참여의 관계 32
3. 주민참여제도와 옴부즈만제 36
4. 시민참여감사제도의 의의와 필요성 51
제2절 선행연구 검토 61
1. 시민참여감사제도 운영 사례의 측면 61
2. 사회자본 구성요소의 측면 63
3. 감사제도 평가기준의 측면 67
제3절 시민참여감사제도의 분석틀 73
1. 평가기준 및 평가항목의 설정 73
2. 평가분석방법 및 평가분석틀 81
제3장 지방자치단체 시민참여감사제도의 운영 현황 83
제1절 서울특별시 시민감사옴부즈만제 83
1. 시민감사옴부즈만제 도입의 배경 83
2. 시민감사옴부즈만제의 연혁 85
3. 옴부즈만제의 취지와 성격 87
4. 옴부즈만의 직무 88
5. 운영체계 97
제2절 대전광역시 대덕구 주민참여감사제 99
1. 주민참여감사제 도입의 배경 99
2. 주민참여감사제의 연혁 102
3. 주민참여감사제의 취지와 성격 103
4. 감사대상 사무의 범위와 감사의 종류 105
5. 운영체계 105
6. 운영방식 110
제3절 인천광역시 시민감사관제 116
1. 시민감사관제 도입의 배경 116
2. 시민감사관제의 연혁 120
3. 시민감사관제의 취지와 성격 121
4. 시민감사관의 직무 122
5. 운영체계 124
제4장 지방자치단체 시민참여감사제도의 비교분석 126
제1절 시민참여감사제도의 독립성 126
1. 시민참여감사조직의 위상 및 운영형태 126
2. 시민참여감사인력의 선임 129
3. 시민참여감사제도의 권한 133
4. 소결 137
제2절 시민참여감사인력의 전문성 141
1. 시민참여감사인력의 자격과 경력 141
2. 시민참여감사인력에 대한 교육·훈련 147
3. 시민참여감사인력의 적정성 149
4. 소결 153
제3절 시민참여감사제도의 참여성 158
1. 시민참여감사제도의 기능과 역할 158
2. 시민참여기제와 운영체계 161
3. 시민참여의 단계 164
4. 소결 166
제4절 시민참여감사제도의 효과성 170
1. 시민참여감사인력의 참여 실적 170
2. 시민참여감사결과의 조치 실적 179
3. 소결 184
제5절 종합 평가 187
제5장 지방자치단체 시민참여감사제도의 발전방안 191
제1절 독립성 확보 방안 191
1. 법제화 191
2. 합의제 운영과 인적 구성의 다양화 192
3. 권한의 강화 195
제2절 전문성 확보 방안 197
1. 교육·훈련의 강화 197
2. 집단적 전문성의 확보 198
3. 행정지원의 강화 199
제3절 참여성 확보 방안 201
1. 시민(주민)감사청구제 운영의 활성화 201
2. 참여기제의 다양화 203
3. 홍보의 강화 204
제4절 효과성 확보 방안 206
1. 반복적인 위반행위의 방지대책 수립 206
2. 감사결과에 대한 적정한 조치 207
제6장 결론 208
제1절 연구의 요약 208
제2절 정책적 함의 212
제3절 연구의 한계 215
참고문헌 217
부록 228
〈부록 1〉 포커스 면접 조사 질문지 228
〈부록 2〉 시민참여감사제도 관련 조례 및 규칙 230
Abstract 245
〈표 2-1〉 주민참여의 유형 38
〈표 2-2〉 시민참여감사제도의 유형과 사례 42
〈표 2-3〉 외국 옴부즈만제와의 비교 46
〈표 2-4〉 지방자치단체 옴부즈만 설치·운영 현황 48
〈표 2-5〉 지방행정기관의 옴부즈만제 명칭의 유형별 사용현황 50
〈표 2-6〉 현행 지방자치단체에 대한 감사제도 비교 52
〈표 2-7〉 자체감사제도의 평가기준에 대한 선행연구 현황 71
〈표 2-8〉 자체감사제도의 평가기준별 평가항목에 대한 선행연구 현황 72
〈표 2-9〉 시민참여감사제도의 평가기준 및 평가항목 80
〈표 2-10〉 종합평가 산정방식 81
〈표 3-1〉 주민감사청구제와 시민의 감사청구제의 비교 93
〈표 3-2〉 업무분야별 분과 현황 108
〈표 3-3〉 연도별 예비선정 대상 사업 111
〈표 3-4〉 주민참여감사제 감사대상 사무(일반행정 분야) 112
〈표 3-5〉 주민참여감사제 감사대상 사무(정책 분야) 113
〈표 3-6〉 연도별 감사실시반 현황 114
〈표 3-7〉 광역자치단체의 옴부즈만제 현황 119
〈표 3-8〉 시민감사관 위촉 현황 120
〈표 3-9〉 감사유형별 감사대상과 감사중점사항 123
〈표 4-1〉 시민참여감사조직의 위상 및 운영형태에 대한 독립성 비교평가 128
〈표 4-2〉 시민감사옴부즈만의 전문분야 현황(2011년 10월 현재) 130
〈표 4-3〉 시민참여감사인력의 선임에 대한 독립성 비교평가 133
〈표 4-4〉 옴부즈만의 권한 134
〈표 4-5〉 시민참여감사인력의 권한에 대한 독립성 비교평가 136
〈표 4-6〉 독립성 종합평가 140
〈표 4-7〉 역대 옴부즈만의 전문분야 현황 141
〈표 4-8〉 주민감사단 위원들의 직업 현황 143
〈표 4-9〉 감사위원회 위원들의 직업 현황 144
〈표 4-10〉 시민감사관의 전문분야 현황 145
〈표 4-11〉 시민참여감사인력의 자격과 경력에 대한 전문성 비교평가 146
〈표 4-12〉 시민참여감사인력에 대한 교육·훈련의 전문성 비교평가 148
〈표 4-13〉 옴부즈만의 자문위원의 전문분야 현황 150
〈표 4-14〉 자문위원단 위원들의 직업 현황 151
〈표 4-15〉 시민참여감사인력의 적정성에 대한 전문성 비교평가 153
〈표 4-16〉 전문성 종합평가 157
〈표 4-17〉 시민참여감사제도의 기능과 역할에 대한 참여성 비교평가 160
〈표 4-18〉 시민참여기제와 운영체계에 대한 참여성 비교평가 163
〈표 4-19〉 시민참여의 단계에 대한 참여성 비교평가 166
〈표 4-20〉 참여성 종합평가 169
〈표 4-21〉 시민감사옴부즈만의 감사 분야 운영실적 172
〈표 4-22〉 시민감사옴부즈만의 청렴계약감시활동 운영실적 173
〈표 4-23〉 시민감사옴부즈만의 민원배심법정 참여 현황 174
〈표 4-24〉 주민참여감사제의 운영실적 174
〈표 4-25〉 시민감사관제 감사 분야 운영실적 176
〈표 4-26〉 시민감사관제 제보·건의 분야 운영실적 177
〈표 4-27〉 시민참여감사인력의 참여 실적에 대한 효과성 비교평가 178
〈표 4-28〉 시민감사옴부즈만의 감사결과 조치 현황 180
〈표 4-29〉 시민감사옴부즈만의 청렴계약감시활동 결과 조치 현황 181
〈표 4-30〉 주민참여감사제의 감사결과 조치 현황 182
〈표 4-31〉 시민참여감사결과의 조치 실적에 대한 효과성 비교평가 183
〈표 4-32〉 효과성 종합평가 184
〈표 4-33〉 시민참여감사제도의 평가기준별 실현정도 187
〈그림 2-1〉 시민참여, 사회자본 및 거버넌스의 관계 35
〈그림 2-2〉 시민참여감사제도의 분석틀 82
〈그림 3-1〉 시민감사옴부즈만제와 자체감사기구의 관계 88
〈그림 3-2〉 옴부즈만의 직무 89
〈그림 3-3〉 주민감사청구 절차 91
〈그림 3-4〉 시민의 감사청구 절차 92
〈그림 3-5〉 민원배심법정 운영체계 97
〈그림 3-6〉 주민참여감사제와 자체감사기구의 관계 104
〈그림 3-7〉 주민참여감사제 운영체계 106
〈그림 3-8〉 주민참여감사제 운영흐름도 115
〈그림 3-9〉 시민감사관제도와 자체감사기구의 관계 122
〈그림 3-10〉 제보·건의 처리 흐름도 124
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오늘날 많은 지방자치단체에서는 자체감사제도를 보완하고 시민참여를 통한 투명행정을 실현하기 위해 시민참여감사제도를 도입하여 시행하고 있다. 본 연구는 이러한 시민참여감사제도를 비교분석하고 그 결과에 기초해서 발전 방안을 제시하고자 한다.
먼저 시민참여감사제도를 민간주도형, 민관합동형 및 관주도형의 세 가지 유형으로 분류하고, 유형에 따른 사례로 각각 서울특별시 시민감사옴부즈만제, 대전광역시 대덕구 주민참여감사제 및 인천광역시 시민감사관제를 선정하였다. 그리고 이들의 비교분석을 위해서 독립성과 전문성 및 참여성과 효과성을 평가기준으로 설정하였고, 각 평가기준에 대해 평가항목을 설정하였으며, 평가항목에는 세부항목을 설정하였다. 그리고 세부항목의 실현정도를 평균하여 평가항목의 실현정도를 도출했고, 평가항목의 실현정도를 평균하여 최종적으로 평가기준의 실현정도를 도출하였다. 비교분석 결과는 다음과 같다.
첫째, 독립성 평가를 위해서 '시민참여감사조직의 위상 및 운영형태', '시민참여감사인력의 선임' 및 '시민참여감사제도의 권한'을 평가항목으로 설정하였다. 최종 평가 결과 서울특별시 시민감사옴부즈만제는 독립성 실현정도가 강한 것으로 나타났고, 대전광역시 대덕구 주민참여감사제 역시 강한 것으로 나타났으며, 반면에 인천광역시 시민감사관제는 약한 것으로 나타났다.
둘째, 전문성 평가를 위해서 '시민참여감사인력의 자격과 경력', '시민참여감사인력에 대한 교육·훈련' 및 '시민참여감사인력의 적정성'을 평가항목으로 설정하였다. 최종 평가 결과 서울특별시 시민감사옴부즈만제는 전문성 실현정도가 강한 것으로 나타났고, 대전광역시 대덕구 주민참여감사제 역시 강한 것으로 나타났으며, 인천광역시 시민감사관제는 보통인 것으로 나타났다.
셋째, 참여성 평가를 위해서 '시민참여감사제도의 기능과 역할', '시민참여기제와 운영체계' 및 '시민참여의 단계'를 평가항목으로 설정하였다. 최종 평가 결과 서울특별시 시민감사옴부즈만제는 참여성 실현정도가 강한 것으로 나타났고, 대전광역시 대덕구 주민참여감사제 역시 강한 것으로 나타났으며, 반면에 인천광역시 시민감사관제는 약한 것으로 나타났다.
넷째, 효과성 평가를 위해서 '시민참여감사인력의 참여 실적'과 '시민참여감사결과의 조치 실적'을 평가항목으로 설정하였다. 최종 평가 결과 서울특별시 시민감사옴부즈만제는 효과성 실현정도가 보통인 것으로 나타났고, 대전광역시 대덕구 주민참여감사제 역시 보통인 것으로 나타났으며, 인천광역시 시민감사관제는 약한 것으로 나타났다.
시민참여감사제도에 대한 이와 같은 비교분석 결과에 기초해서 독립성, 전문성, 참여성 및 효과성의 확보 방안을 각각 다음과 같이 제시하였다.
첫째, 독립성을 확보하기 위해서는 관련 규정을 가능한 한 조례나 규칙으로 법제화하고, 지방자치단체장이나 공무원의 개입이 상대적으로 어려운 합의제 성격의 기구를 설치하여 운영할 필요가 있다. 그리고 감사대상 선정, 자료요구권 및 감사결과 조치요구권 등의 권한을 시민참여감사인력과 합의제 기구가 확보하여 행사하도록 한다.
둘째, 전문성을 확보하기 위해서는 시민참여감사인력에 대한 교육·훈련을 체계적이고 지속적으로 실시하여야 한다. 그리고 시민참여감사인력이 개인의 역량에 지나치게 의존하기 보다는 각자의 차이를 고려하여 집단적 전문성을 발휘하도록 시민참여감사제도를 운영할 필요가 있다. 또한 가능한 한 전담부서를 만들어 공무원의 지원과 협력을 강화하는 것이 바람직하다.
셋째, 참여성을 확보하기 위해서는 시민의 감사청구제를 확산시키고, 시민(구민)의 감사청구와 주민감사청구 사안에 대해서 시민참여감사인력이 감사를 직접 담당하거나 최소한 이에 참여할 수 있도록 시민참여감사제도를 운영할 필요가 있다. 그리고 시민참여 기제나 운영체계에 변화를 주는 것이 바람직하다. 또한 감사관련 활동의 결과와 그 조치 내용뿐만 아니라 시민참여 감사활동 전반을 시민들에게 공개해야 하며, 아울러 시민참여감사제도에 대한 시민들의 인식을 높이기 위해서 홍보를 강화해야 한다.
넷째, 효과성을 확보하기 위해서는 먼저 신분상 불이익이 없는 징계미만의 가벼운 조치로 인해서 위반행위가 반복되는 것을 방지하기 위한 대책마련이 필요하며, 처분종류에 따라서 근무성적 평정시에 감점 규정을 두는 것을 고려해야 한다. 그리고 감사결과에 대한 조치의 적정성을 확보하기 위해서 감사결과에 비해 처분이 가볍다고 판단될 경우 시민참여감사제도의 합의제 기구의 심의·의결을 거쳐 지방자치단체장에게 심사 또는 재심사를 청구하도록 요청하는 절차를 만들어서 운영해 볼 필요가 있다.
원문구축 및 2018년 이후 자료는 524호에서 직접 열람하십시요.
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