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국문초록
목차
제1장 서론 13
제1절 연구의 목적 13
제2절 연구의 범위 및 방법 15
제2장 정부유권해석에 대한 이론적 검토 17
제1절 정부유권해석의 의의 17
1. 입법과 법령해석 17
2. 행정해석 18
3. 정부유권해석 22
제2절 정부유권해석의 적용과정 및 방법 27
1. 법령해석의 과정(3단계) 27
2. 법령의 모순·저촉 해결원리 30
3. 법령해석의 방법 35
4. 소결 38
제3장 정부유권해석제도 개관 41
제1절 정부유권해석제도 연혁 41
1. 소관 부처 불명확 시대(1948.8.15.-1950.3.30) 41
2. 법제처 단독 서비스 시대(1950.3.31.-1955.2.16.) 41
3. 법무부(법제실)서비스 시대(1955.2.17-1984.12.30) 42
4. 법제처·법무부 분담 서비스 시대(1984.12.30-2005.6.30) 42
5. 정부유권해석 확대 서비스 시대(2005.7.1.-현재) 43
제2절 현행 정부유권해석제도의 주요특징 44
1. 법령해석을 요청할 수 있는 중앙행정기관의 범위 확대 44
2. 중앙행정기관의 해석요청요건 완화 및 질의회신업무 부담 경감 45
3. 법령해석업무 관장 기관을 명확히 규정 46
4. 지방자치단체의 법령해석요청요건 대폭 완화 47
5. 민원인도 일정한 경우 법제처에 해석요청 가능 48
6. 「법령해석심의위원회」 설치 및 심의 의무화 49
7. 지방자치단체가 요청한 해석의 경우 의결정족수 관련 49
8. 민원인이 요청한 해석사안의 경우 의결정족수 관련 50
제3절 정부유권해석의 세부절차 51
1. 해석요청기관 및 요청방법 51
2. 정부유권해석의 처리방법 53
제4절 제도개편 후 5년 현황 분석 및 기대 역할 55
1. 제도개편 후 5년간의 운영 현황 55
2. 정부유권해석제도에 대한 기대 역할 59
제5절 소결 63
제4장 일본 및 프랑스의 행정해석제도 고찰 66
제1절 서설 66
제2절 일본 67
1. 개설 67
2. 내각법제국의 조직 및 주요임무 67
3. 법령안 등의 심사 68
4. 의견사무(법령질의에 대한 유권해석) 70
5. 우리나라와의 비교 73
제3절 프랑스 76
1. 개설 76
2. 국참사원의 조직과 구성 77
3. 국참사원의 정부에 대한 자문 78
4. 정부에 대한 국참사원의 역할 81
5. 우리나라와의 비교 82
제5장 정부유권해석제도의 발전을 위한 제언 84
제1절 서설 84
제2절 정부유권해석업무의 통일적 수행 필요 86
1. 현행 제도의 문제점 86
2. 정부유권해석 권한의 소재에 대한 검토 87
3. 소결 91
제3절 정부유권해석의 효력 강화 방안 검토 94
1. 현황 및 문제점 94
2. 일본 내각법제국의 경우 94
3. 효력 강화 방안 96
제4절 사전적 권리구제제도로서의 역할 강화 105
1. 개설 105
2. 사전적 권리구제수단의 필요성 106
3. 역할 강화방안 109
제5절 현행 법령의 품질 강화 역할 111
1. 현황 111
2. 개선 방안 112
제6절 행정통제수단으로서의 정부유권해석의 역할 강화 115
1. 개설 115
2. 행정규칙에 대한 통제 기능 116
3. 조례 등 자치법규에 대한 통제 기능 120
제7절 행정심판 기능의 환원 또는 가칭 ‘행정심판원’ 신설 검토 124
1. 현황 124
2. 프랑스 국참사원의 경우 125
3. 개선방안 126
제6장 결론 130
참고문헌 136
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현대 국가는 법률에 의한 행정을 원칙으로 한다. 입법과정에서의 법은 개별적·구체적 처분행위와는 달리 일반적·추상적 성격을 지니기 때문에 그 법령을 개별적 사례에 적용하기 위해서는 구체적 사례와 관련하여 다시 법령의 내용을 정확히 확정하는 절차 즉 법령해석을 거쳐 법령집행이 이루어지게 된다.
이와 같이 법령의 집행책임을 지고 있는 행정기관의 법령해석은 법령의 흠결이나 모순을 해결하고 법령의 내용을 정확히 이해하여 법령집행으로 인한 잠재적 분쟁을 해결하는 것으로서 현대 국가에 있어서 중요한 국가작용 내지 행정작용으로 등장하고 있다.
우리나라는 지난 2005년 법제처에서 수행하고 있는 법령해석제도, 즉 정부유권해석제도를 대폭 확대 개편하였다. 이를 통해 정부유권해석제도는 그동안 중앙행정기관간 법령상 이견에 대한 조정자로서의 역할에서 지속적인 권한이 양과 위임에 따라 일반 민원행정의 중심역할을 수행하는 지방자치단체의 법령집행에 대한 법령도우미로서의 역할도 수행하게 되었다. 또한 행정기관의 법령집행과정의 개방화를 통해 일반국민들의 법령해석 수요를 충족하게 되었다.
이 논문에서는 현대행정의 필수적인 제도인 정부유권해석제도에 대한 발전방안으로 다음과 같은 점을 검토해 보았다.
첫째, 정부유권해석업무의 통일적 수행이 필요하다. 민·형사 관련 법령 등 일부법령에 대해서는 법령해석기관으로 법무부로 정하고, 일반 행정관련 법령에 대해서는 법제처로 정하고 있는데 이는 정부전체 차원에서 최종적으로 정부견해를 통일하고 일관된 행정업무를 수행하고자 하는 정부유권해석제도의 목적 및 취지에 반할 뿐만 아니라 각 행정기관 및 일반국민에게 혼란을 초래하는 문제가 있다.
둘째, 정부유권해석의 효력의 문제이다. 정부유권해석은 대통령 또는 국무총리의 행정각부통할권에 기초하여 법령에 대한 전문기관인 법제처에서 하는 법령해석업무로서 그 효력에 대한 명시적 규정이 없다. 따라서 각 행정기관 나아가 일반국민 또는 법원이 이에 구속되는가에 대해서는 회의적인데, 이에 대한 개선 방안으로서 정부유권해석제도의 법률화, 대국회역할 강화, 행정소송 및 헌법소송에서의 의견제출, 법제처장의 장관급화 및 국무위원화 등을 제시한다.
셋째, 행정심판이 사후적 권리구제제도라면, 정부유권해석은 사전적 권리구제제도로 자리매김할 수 있다. 제도개편을 통해 일반국민들의 법령해석수요가 급증하였는데, 이는 법령의 집행단계에서 미리 법령집행의 옳고 그름을 판단하여 잘못된 법령집행을 사전에 차단할 수 있게 되었다는 점이다. 다만, 이러한 사전적 권리구제 기능을 강화하기 위해서는 담당공무원의 의식변화, 일선공무원에 대한 법령해석교육 강화, 감사원 감사의뢰 요구권 명시, 정부유권해석제도의 법률화 등이 필요하다.
넷째, 정부유권해석제도를 통해 현행 법령의 품질을 강화할 수 있다. 따라서 법령집행단계에서 잘못되거나 불합리한 법령이 발견되면 이를 즉시 개선할 수 있는 제도의 마련이 필요하다.
다섯째, 현대 행정의 실제 수단은 중앙행정기관의 행정규칙과 자치단체의 조례 등 자치법규라고 할 수 있다. 따라서 정부유권해석의 대상으로서의 법령에 행정규칙과 자치단체를 포함하여 법령집행단계에서 행정통제가 이루어질 수 있도록 할 필요가 있다.
여섯째, 행정심판 기능의 재정립 문제이다. 종전 법제처에서 수행하던 행정심판기능이 국민권익위원회로 이관되었는데, 정책입안, 집행, 확인이라는 정책 사이클에서 볼 때, 법제심사, 법령해석, 행정심판이라는 행정통제기능이 제대로 수행될 수 있도록 행정심판기능을 법제처로 환원할 필요가 있다. 아울러 정부유권해석의 최종적 나아갈 방향으로 행정심판원 등의 신설을 검토할 수 있다.
결론적으로 우리나라의 정부유권해석제도는 중앙행정기관간의 법령집행업무에 대한 조정 역할에서 다양한 사회갈등의 조정자로서의 역할, 풀뿌리 민주주의의 확립에 따라 행정의 중심으로 등장한 자치단체에 대한 법령도우미로서의 역할과 함께 법령집행업무의 개방화로 인한 사전적 권리구제제도로서의 역하을 하고 있다. 따라서 이러한 정부유권해석제도가 더욱 고도화되어 가고 있는 현대 행정에 있어서 확고히 자리매김할 수 있도록 제도적 발전방안을 제시해보는 것은 의미가 있다고 본다.
원문구축 및 2018년 이후 자료는 524호에서 직접 열람하십시요.
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