1. 서론
가. 연구의 필요성 및 목적
□ 본 연구는 평가인증제도의 개선을 통하여 보육품질을 향상시키고 궁극적으로는 영유아들의 건강한 성장과 발달을 도모하고자 함. 이를 위해 1~2차 평가인증의 경과와 현황을 점검하고 관련자료 분석을 통해 평가인증의 성과와 한계, 그 가능성을 파악하여 수요자 학부모와 전문가의 관점이 균형있게 반영된 3차 평가인증 개선방안을 마련하는 데에 그 목적이 있음.
□ 보육현장 및 부모의 다양한 보육품질 욕구가 적절히 반영된 평가인증제도를 위한 중장기 추진 방향을 제시하고, 특히 부모의 보육서비스 품질에의 욕구가 반영될 3차 평가인증 지표 설계의 개선방안과 구체적인 운영 방안을 마련하고자 함.
나. 연구내용
□ 평가인증과 관련된 보육정책의 동향을 파악하고 분석하며, 평가인증 현황조사와 성과분석을 통해 문제점 파악
□ 평가인증 현황조사와 성과분석을 통해 중장기 추진방향 및 시사점을 도출
□ 보육수요자인 부모의 욕구를 고려한 지향점 및 부모참여방안 마련
□ 성과 분석을 토대로 평가인증 단계별 개선방안 마련
□ 3차 평가인증 운영모형 및 절차를 개발
□ 평가인증 결과 활용 및 사후관리 개선 방안 마련
다. 연구방법
□ 관련 국내 문헌 및 자료 수집·분석, 해외자료 고찰
□ 관련 통계 및 기존 조사자료 분석
○ 보건복지부, 한국보육진흥원 평가인증국, 육아정책연구소의 자료를 활용
□ 만 0~5세 영유아자녀를 둔 부모 1,050명을 대상으로 한 부모 설문조사 실시
□ 평가인증 심의위원, 현장관찰자 92명을 대상으로한 전문가 의견조사 실시
□ 전문가 자문회의(보육분야 학계 교수, 보육정보센터장, 관련 공무원, 현장 등)
2. 이론적 배경
가. 국내 선행연구
□ 2006년 평가인증이 본격적으로 시행된 이래로 국책기관을 중심으로 평가인증제의 시행을 평가하고 성과를 분석하는 연구들이 수행됨.
- 1차 시행 결과, 현장관찰운영이 제도정착에서 가장 어려웠던 점이었고, 이후 제도시행에도 중요한 측면으로 확인됨. 참여어린이집에 대한 지원, 미참여어린이집에 대한 관리, 부모의 기관선택에 활용되기 위해 적극적 홍보 필요함.
- 2차 시행방안을 연구한 결과, 인증제가 시설인가나 관련법규 및 행정절차와 밀접한 관련을 맺도록 보완될 필요가 있으며, 인증절차과정에서 어린이집과 종사자에 대한 지원체계의 정비가 필요하며, 인증기간이나 인증수준의 차이를 두는 것을 모색할 단계가 되었음, 인증지표에서 필수항목과 평정체계의 부분적인 재검토가 요구되며, 불시방문관찰, 사후관리 강화가 요구됨.
- 문헌이나 조사연구 뿐만 아니라 2009년과 2010년의 연구에서는 사전·사후 관찰평가에서 유의한 효과를 나타내었고, 편익분석을 통해 2배 이상의 비용편익이 발생함을 밝혀내어 평가인증제의 효과가 객관적으로도 입증됨.
□ 평가인증제에 대한 보육종사자와 부모의 인식 및 변화에 관해 어린이집 원장과 보육교사의 평가인증제에 대한 단순한 인식을 연구한 경우부터 평가인증 준비 및 참여과정이 갖는 의미, 참여/비참여 어린이집의 보육교직원의 인식비교, 참여 전후의 인식변화와 만족도에 관해서 연구되고 있음.
- 보육서비스의 공급자로써 어린이집 원장이나 보육교사의 인식수준 및 인증참여과정에서의 변화는 평가인증제의 궁극적 목표인 보육품질제고에 중요한 영향을 미침.
- 보육서비스의 수요자인 부모가 갖는 인식과 요구에 대한 실태 파악이 필요하며, 그에 따른 적절한 형태와 방법으로 부모 욕구가 반영되는 것이 필요함.
나. 외국의 평가인증제 현황
□ 미국은 민간전문학술단체인 NAEYC의 주관하에 평가인증이 실시되고 있으며, 현재 2009년 개정된 인증제 기준에 의해 평가되고 있음.
- 평가지표는 전체 필수 지표 (Required), 항상 지표 (Always), 임의 지표(Randomly Assessed), 시범실시준거(Emerging Practice)의 네 가지 범주, 417개 지표로 구성되어 있으나, 417개 지표 모두가 점수로 계산되는 것은 아니며, 시범실시준거는 현재는 아니더라도 향후 지향할 방향을 알려주는 지표임.
□ 호주는 국가위탁단체인 NCAC에서 주관하였던 것을 2012년 ACECQA를 창설하여 평가인증제를 국가조직으로 흡수하고 권한을 강화함.
- 각 지방 정부에 평가인증 관련부서를 설치하여 지방정부의 역할이 증대되었고, 어린이집 외에 유치원까지도 평가대상에 포함시킴.
- 국가 교육 및 보육의 질 기준안(NQF)을 마련하여 보육서비스 수준 향상을 꾀하고 있으며, 7개 영역, 5단계로 평가하고, 전체등급은 영역별 점수에 따라 결정됨.
- 평가인증을 획득하지 못한 어린이집의 이용부모는 정부로부터 지원되는 부모 보조금을 신청할 수 없어, 평가인증 결과와 재정지원이 연계된 것이 특징임.
3. 평가인증 시행 경과 및 1차 평가
□ 평가인증제는 2005년 시범운영을 시작으로 2006년부터 2009년 까지 1차 시행, 2010년부터 2012년 현재까지 2차 시행을 실시하고 있음.
- 1차에서 2차로의 변화를 요약하면, 참여대상 확대(신규인가 1년 미만 참여 가능), 평가인증지표 적절성 보완(지표항목 축소), 법적기준 강화, 운영과정의 합리성 제고(소요기간 축소), 인증기준 점수 상향, 확인점검제 도입 등임.
□ 2011년 12월까지 평가인증 통과 어린이집은 총 29,882개소로 전체어린이집 39,842개소 대비 통과비율 75.0%를 기록함.
□ 평가인증에 참여하기 이전과 이후의 질적 수준을 비교한 결과, 관찰평가의 점수 향상이 통계적으로 유의미하여 평가인증 과정이 어린이집에서 제공하는 서비스 수준과 환경개선에 기여하였음.
- 민간어린이집과 가정어린이집의 참여를 지속적으로 끌어낼 수 있었던 것은 평가인증 1차 시행의 성과임.
- 2005년도 참여시설들의 경우 '대체로 만족(45.3%)', '매우 만족(42.5%)'으로 87.8%의 시설에서 만족스럽다고 응답하였고, 2006-2007년도 참여 시설들의 경우는 87.0%가 평가인증 참여에 매우 만족, 또는 만족하고 있다고 응답함.
- 2010년에 690개소의 어린이집을 대상으로 보육컨설팅 시범 사업을 실시한 결과, 평가인증 점수가 향상되고 어린이집의 만족도가 높아 2012년도에는 대상을 4,300여개 어린이집으로 확대하여 실시하고 있음.
4. 평가인증 2차 시행 성과분석
□ 2차 시행의 참여어린이집은 2010년 총 9,000개소, 2011년 총 12,993개소로서, 2011년도 참여신청이 2010년도 대비 44.4% 증가함.
□ 2010년 6,426개소, 2011년 6,971개소(참여어린이집의 84%)가 인증을 통과하여, 2011년 말에는 전체 대비 인증율은 75%, 신청 대비 통과율은 81.2%에 도달함.
- 2011년 말 기준 전체어린이집 39,842개소 중 신규인증 어린이집 50.8%, 재인증 어린이집 11.6%, 참여 어린이집은 11.5%으로, 미참여 어린이집은 26.2%로 나타남.
□ 평가인증 현장관찰자와 심의위원(학계, 원장, 공무원)을 대상으로 2차 시행을 평가한 결과, 90% 이상이 어린이집 질 관리 방안으로 평가인증제도가 효과가 있다고 평가하였고, 60%이상은 매우 효과있다고 평가함.
□ 평가인증 절차의 전반적 운용 평가
- 평가절차의 순서가 적절하지만, 참여신청과 현장관찰 기간에 비해 자체점검 기간의 적절성은 낮은 편임.
- 평가인증 유효기간에 대해서는 차등화에 대한 요구가 높음.
- 중앙과 지방정부의 역할 분담에 대해서는 대체로 현장관찰자는 현행보다 강화를, 심의위원은 현행수준이 적절하다고 여겨서 상호간 평가가 상이하였음.
□ 평가인증 단계의 운용 평가
- 심의과정의 적절성 평가에서 2009년보다 평균점수가 높게 나타나 2차부터 추가된 기본사항확인서가 운영체계 개선에 효과적이었던 것으로 판단됨.
- 평가인증 점수 공개에 대한 찬성 의견이 65.2%였고, 공개방법으로는 총점 등급화 공개, 총점 등급과 세부영역별 등급 모두 공개가 가장 높았음.
- 평가인증 결과와 정부 재정지원을 연계하는 것이 적절하다는 의견은 57.1%였고, 현장관찰자의 경우 부적절하다는 의견이 20%미만으로 나타나 평가인증 결과와 정부 재정지원의 연계가 적절하다고 평가함.
- 사후관리 방안으로 연차별 자체점검보고서는 효과적이지 않으며, 원장 및 교직원 변동에 따른 사후관리는 효과적, 확인점검은 사후관리 방법 중 가장 효과적인 방법으로 평가되며, 부적절 운영어린이집 인증 취소 관리는 효과적이나 보육정보센터를 통한 보육컨설팅 제도는 효과적이지 않음.
- 현장관찰자의 불시점검에 대한 요구가 높고, 현장관찰자 파견인원을 대상규모에 따라 달리해야 한다는 의견이 있어 적극적 검토가 필요함.
□ 평가인증 점수 운용 평가
- 점수 비중 배분에서 부적절하다 평가한 응답자들은 자체보고서와 심의의견서 비중의 하향조정을, 기본사항확인서, 현장관찰보고서는 상향조정을 해야 한다는 의견이 우세함.
- 인증기준 점수는 75%가 상향조정이 필요하다고 평가함.
- 기본사항점검을 공무원이 수행하는 것은 전체적으로 적절하다고 평가되었으나, 업무당사자인 공무원은 부적절하다는 응답이 높았음.
□ 평가인증지표의 적절성 평가
- 평가인증지표의 유형분류와 항목 수는 적절하나, 3점 척도는 적절성이 낮음.
□ 평가인증 실사를 담당하는 현장관찰자들이 대다수의 항목에 걸쳐 현행 평가인증 제도의 전반적 강화를 선호하고 있어, 현행 평가인증 제도의 전반적 강화가 필요함을 시사함.
□ 3차 평가인증에서는 어린이집 규모에 따른 현장관찰 파견인원 조정, 점수 산정 방식의 개선, 인증 유효기간의 다양화, 점수결과와 재정연계 방안, 통과점수가 낮은 인증 어린이집 대상 집중 지원교육 운영방식은 전반적 개편이 필요함.
□ 단순한 평가인증 통과 어린이집의 양적 확대 보다는 평가 운영방식의 세부화된 설계로 평가결과와 질적 수준 관리 및 보상과의 연계가 필요한 시점임.
□ 평가인증 여부에 따른 건강, 영양, 위생 및 안전 관리의 차이를 살펴본 결과, 대부분의 항목에서 인증어린이집이 미인증어린이집보다 관리가 잘 되고 있음.
- 영유아와 보육교직원의 건강관리 측면에서 인증어린이집이 미인증어린이집보다 영유아 건강검진에 관한 사전안내를 더 많이 하며, 검진결과에 대한 확인점검을 더 철저히 하고, 예방접종 유무를 더 많이 확인하는 것으로 나타남. 보육교직원에 대한 건강검진 실시 여부에서도 인증어린이집의 실시정도가 더 높았음.
- 급식 및 위생관리 측면에서 인증어린이집이 미인증어린이집보다 식단 작성, 원산지 공개, 식중독 예방, 유통기한 경과 폐기, 유기농 재료 사용 등 급식관리를 더 잘하고 있음. 인증어린이집이 미인증어린이집보다 화장실 청결, 물컵관리, 식기자재 소독, 손씻기, 놀잇감 및 침구 청결 등 위생관리를 더 잘하고 있음.
- 안전관리의 측면에서 인증어린이집이 미인증어린이집보다 안전공제회 가입비율, 민간보험 가입 여부, 영유아 및 보육교사 대상 안전교육 횟수 등이 더 높아 안전관리가 잘 되고 있으며, 안전사고 횟수는 더 작게 나타났고, 응급처치 등의 안건관련 운영지원매뉴얼의 활용정도도 더 높았음.
5. 평가인증 개선을 위한 의견 및 요구
가. 보육전문가의 의견 및 요구
□ 보육분야 학계 교수, 보육정보센터장, 보육 관련 공무원, 어린이집 원장 등 현장 전문가의 자문회의를 통해 평가인증의 중장기 추진방향을 논의함.
- 3차 평가인증제의 제도적 성격을 평가제 혹은 인증제로 설정할 것인지에 따라서 방향성이 다른 정책안이 마련되어야함.
- 3차 평가인증제에서는 평가인증에 통과되었다는 것이 기본적인 질이 담보되었음을 의미해야 하고, 높은 수준의 인증점수가 보육서비스의 우수성 혹은 질 높은 보육서비스 제공을 대변해 줄 수 있어야 함.
□ 2차 평가인증의 현황 및 문제점을 바탕으로 제3차 평가인증제의 개선안을 제시함.
- 시설 인허가기준의 상향조정 및 질 낮은 어린이집의 시장 진입을 막는 강경한 제도적 장치가 필요함.
- 결과활용과 사후관리 안에 대해서는 평가인증 결과가 재정지원과 연계되어야 한다는 요구가 높고, 우수한 어린이집에 대한 인센티브를 강화함과 동시에 미참여 어린이집에 대해 재정지원을 중단하는 정책의 시행이 필요함.
- 인증결과를 등급화하거나 우수어린이집을 변별에 대한 요구가 높기 때문에, 인증점수의 타당화 및 변별력 제고가 선행된 후에 인센티브를 강화하고 인증 유효기관을 차별화하는 방법이 제안됨.
- 상시적 질관리 체계의 마련이 필요하며, 전문영역별 평가 전담 체계, 보육수요자인 영유아와 부모의 알권리를 위해서라도 결과 공개가 필요함.
- 평가지표에 관해서는 보육교직원의 업무과정을 개선할 수 있도록 관련 행정적 관리감독체계와 일관적 연계가 되어야 할 필요가 있음.
- 공통지표와 유형별 특성화 지표로의 이원화, 평가인증점수의 신뢰성, 변별력 제고, 평가인증지표의 세분화 등이 필요함.
- 그밖에 원장의 운영자로서의 전문성 평가, 재재인증 및 우수어린이집 지표의 차별화 및 인센티브연계가 개선방안으로 제안됨.
나. 학부모의 의견 및 요구
□ 아이사랑보육포털 온라인조사를 통한 평가인증 개선에 대한 부모 의견조사 결과를 요약하고 그 시사점을 도출하면 다음과 같음.
- 부모의 인증어린이집 인지와 평가인증정책에 대한 이해가 전반적인 어린이집 이용 및 평가인증정책에 대한 만족도, 그리고 평가인증에 대한 참여 의향 등에 영향을 미치는 유의한 요인임.
- 어린이집 운영과정에 대한 부모참여 확대와 함께 관련 정보 및 인식의 공유를 증진시키는 것이 평가인증을 통한 보육서비스 질 제고에 중요한 매개요인임.
- 부모는 평가인증정책이 보육서비스 질 향상에 기여하고 있음에 대체로 동의하나, 평가 인증의 중요도 인식 대비 실질적인 기여도와 정책만족도를 제고하는 노력이 필요함.
□ 평가인증 과정 및 직접 평가에의 부모의 참여 의지가 높으므로, 향후 평가인증 과정과 평가에 부모참여를 반영하는 설계가 요구됨.
- 어린이집을 이용하는 부모 수요자 전체를 대상으로 10문항 미만의 간략한 형태의 체감만족도 조사를 실시하는 방법(A안), 현장관찰자가 현장평가의 과정 중에 전화조사로 부모만족도를 실시하는 안(B안), 소정의 교육을 이수한 대표 부모들로 구성된 부모평가단이 부모평가를 실시하는 안(C안)이 제안됨.
- 부모의 비전문가로서의 수요자 입장의 평가가 전문가 관점의 객관적 평가를 왜곡하는 일이 없도록 점수의 비중과 영역을 제한하고, 아이가 어린이집에 계속 다녀야 하는 현실적인 상황, 부모의 기대치에 따른 개인적인 기준이 다양함을 고려해야 함.
- 부모의 평가인증 참여가 일상적인 부모의 참여와 방문과 연계되어 자연스럽게 진행될 수 있도록 어린이집에서 부모의 참여와 방문, 정보의 공유, 모임을 독려하는 노력이 선행되어야 함.
6. 평가인증 3차 시행을 위한 발전방안
□ 평가인증 개선을 위한 기본방향은 평가인증 참여의 의무화, 평가인증 과정상 부모 참여확대, 평가인증지표의 특화 및 통합과 적용의 유연화, 평가인증 운영 및 업무 효율화, 평가인증 결과의 적극적 활용 및 재정지원 연계로 요약됨.
□ 평가인증 운영체계의 공통적 개선사항은 어린이집 평가인증 이력에 따라 차이를 적용하고 이를 위해 지자체 기본점검, 현장관찰 운영 내용 간 연계가 강화되며, 평가인증의 점수체계 및 분포, 현장관찰자와 심의위원 배치를 조정함.
□ 3차 평가인증 개선 1안은 2차 평가인증의 진행절차 및 단계를 유지하되 일부 내용을 수정·보완하는 방안이고, 2안은 평가제 도입을 바탕으로 평가인증을 의무화하는 방향이며, 3안은 2차 평가인증의 진행절차 순서를 바꾸어 진행기간을 단축하는 순환적 평가체제임.
□ 3차 평가지표는 획일화된, 물리적 환경 위주의 지표라는 한계에서 벗어나, 현장의 다양성을 고려하고 미래 질적인 발전을 견인하는 보다 다변화되고 평가기능을 강화시키는 지표로, 문항의 난이도와 평가척도의 단위를 확대하는 1안과 지표의 통합과 세분화하는 2안(유사: 간편형 포함)으로 나누어 생각해볼 수 있음.
□ 평가인증 결과활용 및 사후관리 개선에 대한 1안은 결과를 부분공개 하는 가운데 사후관리를 강화하고, 2, 3안은 평가인증 결과를 전체공개하고 연중 사후관리 체제로 진입함.
□ 평가인증 3차시기 개선안을 반영하여 새로운 운영체계와 평가인증 지표는 2013년 개발 완료될 수 있고, 2013년 후반부터 적용될 수 있으나 미참여 시설에 대해서 유예기간을 두도록 하며, 3차 시행시기부터는 모든 어린이집에 '어린이집 평가'를 하도록 사실상 의무화함.