이 논문은 「행정기본법」 제40조에 법령해석제도가 반영된 것을 기회로 법령해석제도의 제정 의의와 제도운용상 쟁점을 검토하고, 법원과 법제처의 행정법령 해석방법을 새롭게 정리할 필요가 있다는 점을 제시하고자 했다. 먼저 제2장에서는 법령해석제도의 제정 의의로, 법령의 해석에 의문이 있는 누구든지 해석요청을 할 수 있도록 ‘법령해석요청권’을 부여하고, 법령소관기관과 지방자치단체의 장에게는 헌법과 법령등의 취지에 맞게 법령과 자치법규를 해석할 권한과 집행할 책임이 있음을 명확히 했으며, 법제처의 정부유권해석의 법률적 근거를 마련하여 행정의 적법성과 정부견해의 통일성을 제고하고, 특히 국민의 권익의 사전적 보호가 더욱 확대될 수 있다고 보았다. 제3장에서는 법령해석제도 운용상 쟁점을 검토하여, 법제처에 대한 법령해석요청 주체와 대상에 대한 제도운영상의 보완이 필요하고, 특히 법령소관기관과 지방자치단체의 장이 수행하는 1차적 법령해석에 관한 업무처리절차 마련이 시급하다는 점을 밝혔다. 또한 정부유권해석이 갖는 사실상 구속력은 행정기관과 국민생활에 큰 의미를 갖고, 「행정기본법」 제40조가 신설됨에 따라 제도적 구속력이 더욱 강화되었다고 보았다.
제4장에서는「행정기본법」 제40조 제2항의 해석기준을 단초로 법해석방법에 관한 선행연구와 대법원 판례 및 법제처 해석례를 분석하여 입법자 중심 해석론의 활용이 부족함을 확인하고, 정책법규이자 행위규범으로서의 특성과 입법과정의 특수성을 통해 행정법 해석에 있어서는 입법자 중심 해석론이 중요함을 논증하고자 했다. 또한, 입법자료의 활용이 부족했던 이유와 활용가능성을 검토하고, 정부유권해석이 사법해석에 비해 입법자 중심 해석이 더 필요하며, 법원과 헌법재판소에서 행정해석이 어떻게 활용되고 있는지를 살펴보았다.
마지막으로 정보통신기술의 발달로 입법자료의 관리 및 제공이 용이해지고, 로스쿨 도입으로 변호사들이 국회와 행정기관에 참여하는 비율이 높아지는 등 국회와 행정부의 담당자들의 전문성도 강화되었는 점에서 행정법령의 입법과정과 입법자에 대한 신뢰를 위한 토대가 어느 정도 마련되었다고 보았다. 그렇다면 행정법은 정책을 담는 그릇이고, 입법과정은 정책결정과정이라고 한다면, 행정법 해석에 있어서 입법자 중심 해석론이 보다 더 잘 활용될 필요가 있다는 점을 강조하였다.