본 연구는 공공정책 관점에서 한국의 공공도서관 정책환경과 법제의 변동과정을 연구하였다. 공공정책의 목적은 궁극적으로 사회문제 해결에 있으며, 사회문제는 국내외의 다양한 요인에 의해 변화하므로 정책변동은 필연적이다.
우리나라 공공도서관의 법적 근거인 「도서관법」은 1963년에 최초 제정되었다. 그 후 다섯 차례의 제정 또는 전부개정 과정을 거치면서 공공도서관 정책은 변화와 발전을 거듭하였다. 그러나 일부 학자와 공공도서관 현장의 사서들은 도서관법이 사회 변화를 제대로 반영하지 못하였기 때문에 정체성이 모호하고 사회적 역할을 제대로 수행하기 어렵다고 주장하였다. 본 연구는 이런 배경을 바탕으로 공공도서관 정책의 법적 근거인 도서관법을 활용하여 공공도서관 법제와 정책변동을 고찰하였다.
법은 국가가 정책을 추진하는데 필요한 핵심 도구이다. 정책은 사회의 규범과 행동의 결과물이며, 정책 결정 체제와 환경과의 상호관계 속에서 동태적으로 도출된다. 또한 정책은 사회환경의 변화에서 비롯된 문제와 변화 요구에 투입된 자원과 지지가 정책 담당 기관에 의해 정책 결정 과정을 거쳐 산출된다.
공공정책의 맥락에서 도서관법의 제정 또는 전부개정되는 변동과정의 분석 요소를 도출하기 위하여 다음과 같은 연구 질문을 탐구하였다.
첫째, 정책적 또는 사회적 변화가 도서관법이 제정 또는 전부개정되는 것에 얼마나 영향을 미쳤는지 알아보았다. 사회환경은 정치체제에서 어떻게 구현되었고, 공공도서관의 역할에 어떠한 변화를 요구하였는지 살펴보았다.
둘째, 공공정책은 국가 차원에서 거시적이고 구조적으로 설계하고 구현되며, 행정부와 정책 참여자가 상호작용하고 정책수행의 행정적 역량, 인프라와 기술 등의 자원이 정책 결정에 영향을 미치게 된다. 따라서 도서관법의 제정 또는 전부개정되는 당시의 정치 상황과 정책문제는 무엇이며, 영향을 미친 참여자는 누구인지 파악할 필요가 있다. 정책 산출에 영향을 미치는 공식 참여자는 대통령, 정치인, 행정가 등이 있고, 비공식 참여자로 시민사회, 전문단체, 언론 등이 있다. 이들 중에서 도서관법의 제정 또는 전부개정을 주도하거나 특별히 크게 역할을 한 참여자가 있었는지, 참여자 간의 상호작용은 어떠하였는지 알아보았다.
셋째, 도서관법을 개정하기 위하여 비공식 참여자들은 지지와 반대, 무관심 등 어떤 입장을 취하였으며, 입장 차이가 있는 집단과 갈등 관계는 무엇이었는지 파악하였다. 갈등중재자는 누구였는지, 또한 갈등의 중재안이 법안이나 정책추진의 부실의 원인으로 이어진 것은 아닌지 살펴보았다.
넷째, 주요 외국의 공공도서관 법제를 분석하여 그 특성을 살펴보았다. 비교·분석 대상 국가는 영국, 미국과 일본이다. 영국은 역사적으로 수 세기 동안 왕립, 수도원, 대학도서관에 이어 산업화와 함께 공공도서관 발전을 주도해 왔으며, 법 제정 초기부터 박물관 등과 협력하는 문화기관 역할을 하였다. 또 미국은 국가 건설 당시부터 지역사회에서 시민교육 기관으로서 공공도서관이 태동하였다. 미국은 주 정부에서 법제가 먼저 형성되었고 이후 국가가 균형발전 차원에서 공공도서관 정책을 수립하였으며 관할부처는 교육부이다. 일본은 민주주의의 이념과 교육제도 확립으로 문부성에서 공공도서관 정책을 관할하고 있으며, 「社會敎育法」에 도서관을 사회교육기관으로 규정하고 있다. 이들 국가의 법제와 정책을 분석하고 우리나라와 비교해 보았다.
마지막으로 제정 또는 전부개정된 도서관법을 사회환경의 변화와 정책 과정과 산출, 정책의 효과와 같은 일련의 과정에서 각각 비교·분석하여 정책변동의 흐름을 파악하였다. 이러한 분석 결과를 바탕으로 공공도서관 정책추진을 위해 필요한 법적 강화 요소와 정책추진체계 정비 등 향후 발전방안을 제안하였다.
본 연구의 범위는 1991년부터 2021년까지로, 연구 대상은 네 차례에 걸쳐 제정 또는 전부개정된 도서관법과 정책의 변동이다. 분석 방법은 많은 정책 과정 연구와 정책변동 연구에서 분석에 사용하고 있는 John Kingdon의 다중흐름모형 (Multiple Stream Framework, MSF)과 Paul Sabatier의 정책옹호연합이론 (Advocacy Coalition Framework, ACF)에서 필요한 요소를 도출하였다. 본 연구를 위하여 공공정책과 도서관 정책 관련 문헌과 학술 논문, 정부간행물과 연구기관 보고서, 법령정보와 국회 회의록, 통계자료, 관련 단체 발간물과 성명서, 각종 정책토론회 등의 자료를 활용하였다.
논문의 구성은 다음과 같다.
2장에서 공공도서관 정책환경과 법제를 분석하였다. 정책변동의 유형과 특징을 살펴보고, 정책환경 변화와 공공도서관 정책의 변동 요소를 도출하였다.
3장에서 영국과 미국, 일본의 법제 유형을 공공도서관법과 정책을 통하여 살펴보았다. 그 결과 영국은 문화개발형, 미국은 시민교육형, 일본은 사회교육형으로 파악되었다.
4장에서 한국의 도서관법과 공공도서관 정책을 분석하였다. 교육에서 문화로 패러다임이 전환한 「도서관진흥법」, 문고와 독서진흥에 대한 내용을 담아 민관협력의 제도적 결합이 시작된 「도서관 및 독서진흥법」, 지방자치제도의 본격화로 중앙에서 지방으로 정책의 중심이 바뀐 「도서관법」과 양적 성장에서 질적 성장을 위한 기반을 마련한 「도서관법」을 정치·사회환경의 변화, 정책 과정과 산출, 정책의 효과 측면에서 파악하였다.
5장에서는 앞에서 살핀 주요 외국의 공공도서관 법제와 한국을 비교하고, 한국의 공공도서관 법제와 정책변동 과정을 고찰하였으며 공공도서관 정책 기반 강화 방향을 논하였다.
6장은 본 연구의 결론으로 마무리하였다.