공공갈등의 사회적 심각성은 최근 우리 사회의 주요 관심사 중 하나이다. 특히 송전탑의 건설로 인한 공공갈등은 밀양 사례로 인해 사회적인 문제로 부상되었으며, 다양한 이슈가 얽혀 극심한 갈등양상을 보여주었다. 이러한 송전탑 건설 갈등은 전력 사용량의 증가할 것으로 예측됨에 따라 앞으로도 여러 지역에서 발생할 것으로 볼 수 있다. 특히 2015년 6월 현재에도 충남 당진시에서는 화력발전소로부터 생산된 전기를 전송하기 위한 송전탑 건설과 이에 따른 갈등이 지속되고 있다. 이러한 문제인식에서, 본 연구는 공공갈등에서 주요 이해관계자가 갖는 인식의 특성을 이해해보고자 하는 목적에서 진행되었다. 연구의 목적을 달성하기 위하여 당진시에서 진행 중인 갈등 사례를 연구의 대상으로 선정하였으며, 연구의 진행은 다음과 같은 과정으로 이루어졌다.
첫째, 공공갈등과 그 영향요인에 대한 이해를 위해 선행연구를 중심으로 한 이론적 검토를 진행하였으며, 영향요인을 재구성하여 갈등의 행위자의 특성에 따른 갈등관리모형을 검토하였다. 그리고 본 연구를 통하여 제도적 개선 방안의 가능성을 모색하고자 갈등영향분석에 대하여 논의하였다.
둘째, 사례에서 이해관계자의 인식을 파악하고 특성과 차이를 분석하기 위해 Q 방법론에 따라 진술문을 구성하였으며, 당진시의 주민과 지방 정부인 당진시청의 공무원들, 중앙 정부의 인식을 대표한다고 볼 수 있는 발전사의 직원들, 그리고 비교를 위한 객관적인 전문가들로부터 자료를 수집하였다.
셋째, 진술문에 대해 5점 척도의 응답에 대한 평균값을 비교해 본 결과, 주민 집단과 발전사 간에 대부분의 문항에서 인식의 격차가 매우 큰 것으로 나타나, 대립적인 위치에 존재하는 것으로 볼 수 있으며, 지방 정부는 발전사보다 오히려 주민의 인식에 가까운 것으로 나타났다. 이는 당진시청의 공무원들이 정부의 소속인 동시에 지역의 주민이기도 한 특성 때문인 것으로 볼 수 있다.
넷째, Q 분석을 통해 각 행위자 집단 내에 존재하는 다양한 인식의 유형을 발견하였으며, 각 유형의 주관적 특성을 확인하였다. 주민 측에서는 대체로 비선호시설의 입지로 인하여 예상되는 피해를 우려하는 인식이 크게 나타났으며, 주민 집단 내 유형에 따라 중요하게 생각하는 피해가 각각 다른 것으로 확인되었다. 그리고 정책 과정에서 주민이 직접 참여하는 것을 중요하게 생각하여, 정부가 이를 보장하지 않는 것을 문제로 보았다. 지방 정부는 대체로 주민의 피해와 보상의 필요성 등에 동조하는 인식을 보였으나, 중앙 정부(발전사)는 주민의 인식과 가장 동떨어진 것으로 나타났다. 국가적 정책이라는 정당성의 우위를 바탕으로 하여 일방적 행태를 보이는 유형이 중앙 정부의 가장 주요한 유형인 것으로 나타났으며, 반대로 다양한 행위자가 두루 참여하여 협력을 통해 거래비용을 줄이는 전략을 선택한 유형도 있었다. 한편, 객관적 제3자인 전문가는 주민의 참여를 중요시하는 유형과 중앙 정부에 동조하는 유형으로 구분되었다.
마지막으로, 공공갈등의 주요 행위자인 주민과 정부 간 인식의 격차를 확인하여 발전적인 대안을 제시하기 위하여, 주민과 지방 정부 및 발전사 집단에 대한 비교 분석을 실시하였다. 각 진술문 별로 분석한 결과, 영향요인의 내용과 행위자 유형의 특성에 따라 상당히 복잡하고 다양한 양상이 도출되었다. 한편, 공공갈등의 영향요인을 집합적 행동 이론의 틀에서 재구성하여 갈등관리모형의 양 축으로 활용하였으며, Q 방법론으로 발견한 각 이해관계자 집단별 유형의 갈등관리 특성을 확인하였다. 분석 결과에서 발견된 발전사의 일관된 비협력적이고 일방적인 인식은 갈등의 발생과 악화의 가장 큰 원인이라 할 수 있다. 주민의 피해가 필연적으로 발생할 수밖에 없는 대규모 비선호시설의 건설에 있어, 중앙정부와 발전사의 전향적인 인식의 변화가 필요하다고 할 수 있다.
본 연구의 기여로는 첫째, 이해관계자 집단 내에서 존재하는 주관적 인식 유형을 발견하고 비교분석하였다는 점에서 하나의 이해관계자 집단의 인식이 내에서도 다양한 의견과 주장이 존재한다는 것을 밝혀내었다. 둘째, 기존 공공갈등 관련 연구들이 영향요인에 주목했던데 반해, 행위자의 인식 특성을 중심으로 한 유형화를 통해 갈등관리의 가능성을 탐색해보았다. 셋째, 본 연구의 이러한 발견으로부터 기존의 갈등영향분석을 보다 실효성 있도록 발전시킬 수 있는 개선안을 제시하였다.
본 연구는 하나의 사례를 대상으로 제한된 영향요인에 대한 행위자의 인식을 중심으로 논의를 진행하였다는 점에서 연구의 한계를 갖는다. 그러나 추후 다른 분야의 다양한 사례에 대한 연구가 축적된다면 주민과 정부 간 공공갈등에 대한 보다 깊은 이해가 가능할 것이며, 이는 궁극적으로 정부의 갈등관리역량의 증대에 따라 갈등에 의한 사회적 비용의 감소로 이어질 수 있을 것이다.