토지는 고착성, 유한성, 비대체성, 공공성 등의 특성이 있다. 이러한 토지에 대한 재산세는 나라마다 역사적 환경이나 정치체제를 바탕으로 고유한 과세방식을 취하고 있다. 우리나라의 경우 좁은 국토에 많은 인구가 살아가기 위해서는 국토를 효율적으로 관리할 수 밖에 없고, 이러한 정부의 정책이 토지보유세(재산세ㆍ종합부동산세) 과세체계에 반영되어있다.
현재 우리나라 토지보유세는 1990년 시행된 종합토지세를 기본 뼈대로 하고 있는데, 전국의 모든 토지를 종합합산, 별도합산, 분리과세 대상 토지로 구분하여 각각의 구분에 따라 세율체계를 달리 적용하는 '과세구분체계'를 유지하고 있다. 그에 따라 그동안 토지보유세 시행과정에서 납세자에게 유리한 분리과세 토지 또는 별도합산 토지가 확대되어왔는데, 이는 과세구분체계가 일관된 원칙 없이 흘러왔음을 알 수 있다. 따라서 본 연구에서는 과세구분체계에 따라 구분된 개별 유형의 토지가 토지보유세의 근본 취지에 벗어나 있는 것은 아닌지, 과세환경에는 부합하는지 등 과세구분체계의 전반적인 문제점을 검토하였으며, 이러한 문제점을 바탕으로 과세구분체계의 재설계 방안을 도출해 보았다.
토지보유세에 대한 응능과세의 원칙과 부동산 시장 안정화라는 정책세제로서의 취지가 퇴색하지 아니하였고 현재에도 사회적 공감을 얻고 있다. 따라서 토지보유세 과세구분체계의 기본 방향으로는 종합합산 토지를 원칙으로 하여 분리과세 토지나 별도합산 토지는 가급적 엄격히 제한되어야할 것이다. 구체적으로는 농지ㆍ임야ㆍ공장용지 등 분리과세 토지의 경우 산업구조의 변화, 토지의 소유형태, 사용현황, 용도 등을 고려하여 세율체계를 이원화하거나 종합합산토지 또는 별도합산 토지로 전환하여야한다. 분리과세 대상 토지인 "분리과세하여야할 상당한 이유가 있는 토지"와 별도합산 대상 토지인 "업무 또는 경제활동에 활용되는 토지"의 경우 원칙없이 열거되어있어 과세구분체계를 복잡하게 하는 주 원인으로 볼 수 있는데, 이를 통일성 있게 재분류하고 분리과세 토지는 가급적 별도합산 토지로 통합해 가는 것이 바람직하다. 분리과세 토지이면서 면제ㆍ경감이 적용되는 토지의 경우 이중의 세제혜택이 부여되므로 이를 조정하여야 하고, 그 밖에 법인이 소유하는 경우, 취득의 시기에 따라 세부담이 달라지는 경우 등에 대해서도 새롭게 검토하는 등 과세구분체계의 전반적인 재설계 방안을 제시하였다. 아울러 과세대상 구분체계의 개선은 현재의 복잡한 입법체계의 정비를 통한 기초부터 다져갈 필요성이 있으므로 위임입법의 보완, 편제순서의 재정비 등 기본 사안들에 대한 개정 필요성을 함께 주장하였다.