냉전종식 이후 세계는 끊임없는 갈등과 분쟁 및 전쟁, 자연 재난, 인위적 재난, 대규모 질병 등 수많은 위협에 직면하고 있다. 세계 각국은 안보 위협과 재난을 포함하는 포괄적인 위협에 대비하여 다양한 제도와 방법을 모색하고 조직을 갖추어 대응 태세를 확립하고 있다. 우리나라도 포괄적 안보개념을 적용하여 국가위기관리체계를 갖추고 있으나, 구조적인 문제점으로 인하여 효율적으로 운영하지 못하고 있다.
본 연구는 우리나라의 국가위기관리 조직체계가 왜 효율적이지 못하는가? 하는 문제의식에서 출발하여 기존 연구를 검토하고 대안적 시각으로 원인을 제시하였으며, 국가위기관리 조직실태를 관련 법령과 함께 분석하고, 사례를 통해 이를 검증하였다.
대안적 시각에서 제시한 국가위기관리 조직체계의 비효율적인 원인은 위기에 대한 인식의 문제, 개별적으로 발전해 온 법·제도의 문제, 제도의 경로의존성, 부처 이기주의, 컨트롤 타워, 위기관리 리더십 등 이다.
이러한 시각에서 국가위기관리 조직실태를 분석한 결과, 위기의 개념이 혼재된 가운데 개별 법령에 의해 안보 분야와 재난 분야로 이원화되고 분야별로 분산되어 있다. 이로 인해 한정된 위기관리 자원의 효율적인 활용이 제한되고 있으며, 분야별 협의기구 운영으로 효율적인 의사결정이 곤란하다. 또 관련부처간의 협조가 미흡한 가운데, 국가위기를 종합적으로 조정·통제, 관리할 수 있는 통합 조직이 부재한 실태에 있다. 이러한 문제들은 위기에 대한 인식과 법·제도의 문제, 부처 이기주의, 컨트롤 타워 부재, 위기관리 리더십 등과 관련 되는 것으로 확인되었다.
사례는 안보 분야 사례로 천안함 피격 사건과 연평도 포격 사건을, 재난 분야 사례로 허베이 스피리트호 유류오염사고와 신종인플루엔자 A를 분석하였다.
분석 결과, 위기에 대한 인식 문제와 컨트롤 타워는 모든 사례에서 공통적으로 나타나 국가위기관리 조직체계가 효율적으로 발전하지 못하는 가장 큰 원인으로 확인 되었다. 안보 분야와 재난 분야의 이원화 현상은 개별적으로 발전해 온 법·제도의 문제에 기인하는 것으로 확인할 수 있었다. 제도의 경로의존성과 부처 이기주의는 부분적으로 확인되었다. 이는 공식자료의 한계로 인하여 심도 깊게 확인하지 못한 측면이 있으며, 겉으로는 드러나지 않으나 상당한 영향을 미치는 것으로 볼 수 있다. 위기관리 리더십은 안보 분야 사례에서만 확인되었다. 재난 분야에서는 중앙재난안전 대책본부를 중심으로 대응 및 조치를 함에 따라 확인되지 않았으나, 위기관리 리더십은 국가위기관리에 많은 영향을 미치는 중요한 요인이다. 대안적 시각으로 제시한 원인들은 다소의 차이는 있지만, 모두 국가위기관리 조직체계에 영향을 미치고 있음을 알 수 있었다.
연구 결과와 함께 국가위기관리 조직체계 발전을 위한 시사점을 제시하였다. 첫째, 국가위기관리 개념의 중요성을 인식하고 선진국의 재난 중심의 위기관리가 아닌 한국의 안보상황과 환경여건에 부합되는 국가위기관리의 개념 발전이 요구되었다. 둘째, 국가위기관리 조직체계 발전을 위해서는 법령체계의 정비와 함께 국가위기관리 기본법 제정이 요구되었다. 분야별 법령을 통합 관리할 수 있는 국가위기관리기본법을 제정하고, 이에 따라 조직체계가 발전되어야 할 것이다. 셋째, 군사적 및 비군사적 안보 분야와 재난 분야 등을 포괄하는 국가위기관리 조직체계로 발전이 요구되었다. 분산된 조직과 기능을 통합하여 복합위기 상황에 효율적으로 대처할 수 있는 조직이 되어야 할 것 이다. 넷째, 국가위기를 통합적으로 관리할 수 있는 컨트롤 타워가 요구되었다. 대통령실 국가위기관리실은 머리(head)에 해당하는 역할을 수행하고 있으나, 관련 부처를 조정·통제하여 실행까지 수행하기에는 조직이나 기능이 제한된다. 국가위기관리를 통합 관리할 수 있는 실행을 위한 컨트롤 타워가 있어야 한다. 끝으로, 안보 및 재난 분야를 종합적으로 관리할 수 있는 정부종합상황실이 요구되었다.