지방자치는 민주주의 상징이다. 지난 1991년 지방의회가 부활된 이래 우리나라 지방자치는 올해로 20년째를 맞이하게 되었다. 1948년 근대적 민주주의 정부가 수립된 이후 얼마 되지 않아 발발된 6.25전란의 소용돌이에서도 지방자치의 틀을 마련하여 지방자치를 실시하였다. 그 후 이승만 자유당 정부와 4.19이후의 민주당 정부에 이르기 까지 10년 가까이 실시해오던 지방자치는 조국근대화를 기치로 내건 5.16군사정권에 의해 중단되고, 그 이후 30년 동안 중앙집권적인 국정운영이 이루어지면서 지방자치제는 중단되었다.
1991년 30년 만에 부활된 지방자치제는 지방의회의 출범으로 다시 시작되었다. 주민에 의한 자치단체장 직선이 동시에 이루어지지 않아 반쪽짜리 지방자치에 지나지 않았으나 지방의회의 구성을 통한 지방자치제의 부활은 우리나라 민주주의 역사에 중요한 의미를 가지고 있다.
지방의회는 지방자치를 실시하는데 필수적인 기관이다. 그러므로 30년 만에 부활된 우리나라의 지방자치도 지방의회의 출범으로 인해 시작이 된 것이다. 지방의회는 지역주민을 대표하여 지역공동체가 당면한 문제를 해결하는 중요한 역할을 수행하고 있다. 물론 지역공동체가 당면한 문제의 해결과정에는 다양한 행위자들이 참여하여 영향을 미친다. 자치단체장, 지방의회의원, 지방행정기관의 관료 등 공식적 참여자와 함께, 지역수준의 각종 이익단체와 시민단체, 지역언론, 전문가집단 등 비공식적인 참여자가 다양한 방식으로 지역의 문제해결에 영향을 미치고 있다. 그러나 제도적인 측면에서나 실질적인 측면에서 가장 영향력이 크고 중요한 핵심 기관은 지방의회, 그리고 자치단체장을 정점으로 한 집행부이다.
1991년 지방의회의 출범을 기준으로 20년을 맞이한 우리나라 지방자치의 수준과 실제의 효과에 대하여 다양한 평가가 가능할 것이다. 그동안 지방의회의 구성과정과 활동실적에 대한 평가도 다양할 것이다. 우리나라는 소위 기관대립형 지방자치제도를 도입하였으나, “강 자치단체장-약 지방의회”라는 태생적인 한계를 지니고 있음에 따라 지방의회의 역할과 기능에 대한 소극적인 평가도 적지 않았다. 그러나 제도적인 면에서나 지방의회를 구성하고 있는 의원들의 행태면에서 그리고 실제의 활동 성과면에서 상당부분 진전이 있었다고 보아야 할 것이다.
제도의 존속과 발전은 그 제도가 경험해온 역사적 경험과 경로에 의존하면서도 한편으로는 환경의 요구에 적합한 방향으로 적응하려는 메커니즘이 작용하기 마련이다. 우리나라 지방의회도 하나의 제도로서 소위 “강 자치단체장-약 지방의회”라는 제도에서 시간의 흐름에 따라 스스로 환경의 요구에 적합한 방향으로 적응하려는 메커니즘을 형성하여 왔다고 볼 수 있다.
그러나 우리나라의 지방의원이 의정활동을 수행하기 위하여 구비되어 있는 외적환경과 의정활동을 하기 위하여 지방의원에게 제공되는 기초적인 동력원의 부족이 더 큰 발전적 변화를 가로막고 있다. 지방의회 의원은 행정에 임하는 전문가집단이 아니며, 고도의 정책결정을 요하는 정치가에 가깝다는 사실을 직시할 때, 지금보다 훨씬 더 적극적인 동력원 제공이 필요하다.
특히, 지방의회의 의정활동의 영역이 실제로는 법적·제도적으로 부여되어 있는 회기 중의 공식적인 권한의 행사뿐만 아니라 비회기중에도 항상적으로 이루어지며, 비체계적이고 비예측적인 수많은 활동도 지속적·상호 연계적으로 이루어지고 있다. 그러므로 지방의회가 행정부의 대칭축에서 정책제안이나 정책집행상의 감시기능 등을 원활하게 수행하기 위해서는 현행의 집합적 정책보좌 및 협력만으로는 한계가 있다.
즉, 지방의회 의원의 의정활동이 광의의 영역을 감안하는 경우, 비회기중에활동하는 각종 업무를 효과적으로 수행하기 위해서는 집합적 지원과는 별도로 의원개별 차원의 인력지원이 절실하다고 볼 수 있다.
이에 따라 지방의회 의원들도 개인차원의 보좌인력지원을 요청하고 있고 국회에서도 시도의회 보조직원 도입을 위한 지방자치법 개정을 시도 중에 있다.
이러한 측면에서 본 연구는 지방의원에게 주어진 막중한 책무의 수행을 위해 필요한 자원이 무엇이고, 그중에서 의원 개별정책보좌와 관련하여 그 필요성을 밝히려는데 목적이 있다.
연구 방법은 문헌 연구와 행정 통계자료를 통하여 진행하였다. 문헌 연구는 지방의회에 관련한 전공서적, 기 발표된 논문을 참고하였고 행정 통계자료는 서울시의 서울시의회에 관한 다양한 관련 자료를 해당 홈페이지 등을 통해 조사하였다. 외국의 지방의회와 관련된 자료는 문헌 및 외국 지방의회 홈페이지 등을 조사하였다.
본 논문은 모두 5장으로 되어있다. 제1장은 서론, 제2장은 지방자치에 관한 이론적 고찰을 통해 지방의회의원의 법률적 지위 및 역할과 '약'지방의회와 '강'자치단체장의 문제점 등의 현황을 분석하고, 이를 통한 이론적 배경을 다루었다. 제3장은 서울시의회의 정책보좌기능 현황을 정리하고 문제점을 도출했으며, 제4장에서의 문제점을 바탕으로 외국의 지방의회 사례를 수집하여 우리나라 지방의회가 본받아야 할 점들을 제시하였다. 제5장 결론에서는 시사점과 제도개선 방안을 종합하여 제시하였으며, 본 논문의 한계점과 추가적으로 필요한 연구과제에 대하여 짚어 보았다.